Internationale Gleichstellungspolitik

VN-Frauenrechtskonvention (CEDAW): Staatenberichtsverfahren und Dokumente

Das Übereinkommen der Vereinten Nationen (VN) zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) ist das wichtigste Menschenrechtsinstrument für die Rechte von Frauen. Die Frauenrechtskonvention wurde am 18. Dezember 1979 von der VN-Generalversammlung verabschiedet und trat 1981 in Kraft. Seit der Verabschiedung haben 189 Staaten, darunter Deutschland im Jahr 1985, die Frauenrechtskonvention ratifiziert. Die Vorgaben sind damit in Deutschland innerdeutsches Recht im Rang eines Bundesgesetzes.

1999 verabschiedete die VN-Generalversammlung das Zusatzprotokoll zur Frauenrechtskonvention. Dieses räumt Frauen bei Verstößen gegen die Bestimmungen des Übereinkommens das Recht auf eine Individualbeschwerde ein - wenn nationale Rechtswege zuvor ausgeschöpft wurden. Bei systematischen Verletzungen der Konvention ist ein Untersuchungsverfahren vorgesehen. Deutschland ratifizierte das Zusatzprotokoll im Jahr 2002.

Im Rahmen der Verpflichtungen der Konvention gibt es einen umfangreichen Überprüfungsmechanismus der Vertragsstaaten. Deutschland berichtet unter der koordinierenden Federführung des Bundesfrauenministeriums regelmäßig über frauenpolitische Maßnahmen und den Stand der Gleichstellung von Frauen in Deutschland.

Die Frauenrechtskonvention hat in den vergangenen Jahrzehnten das Leben von Frauen in aller Welt verbessert. Sie führte in zahlreichen Vertragsstaaten

  • zu Gesetzesänderungen,
  • zu Maßnahmen zur Beseitigung von diskriminierenden Bestimmungen,
  • zur besseren Stellung von Frauen in der Gesellschaft und
  • zur Einrichtung frauen- und gleichstellungspolitischer Institutionen.

Anlässlich des 40-jährigen Jubiläums der Verabschiedung der VN-Frauenrechtskonvention fand am 27. November 2019 eine Fachkonferenz und Dialogveranstaltung mit Vertreterinnen und Vertretern aus Politik, Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft statt. Das Motto der Veranstaltung, zu der das Bundesfrauenministerium eingeladen hatte, lautete "Mit Recht zur Gleichstellung".

Das Bundesfrauenministerium stellte im Rahmen der Jubiläumsveranstaltung die Aktualisierung seiner Broschüre zu CEDAW in Form eines erweiterten Handbuchs zur Frauenrechtskonvention vor. Erstmals liegen damit auch deutsche Arbeitsübersetzungen aller neueren Allgemeinen Empfehlungen des Ausschusses für die Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (kurz: CEDAW-Ausschuss) aus den Jahren 2013 bis 2019 vor. Die Allgemeinen Empfehlungen des Ausschusses geben verbindliche Leitlinien zur Auslegung und Tragweite der völkerrechtlichen Vorgaben der Frauenrechtskonvention.

Das Handbuch enthält außerdem die Übersetzungen des Konventionstextes und des CEDAW-Fakultativprotokolls von 1999. Darüber hinaus finden Interessierte kurze Zusammenfassungen zum Inhalt des Übereinkommens sowie eine Synopse, die einen Überblick über die wichtigsten Inhalte aller 37 Allgemeinen Empfehlungen gibt. Bis zum Sommer 2020 soll das Handbuch in finaler Fassung veröffentlicht werden.

Anlässlich der Konferenz zum Jubiläum stellte die zivilgesellschaftliche CEDAW-Allianz ihre Stellungnahme zum Stand der Umsetzung der Frauenrechtskonvention in Deutschland vor.

Menschenrechtliche Garantien brauchen für ihre Umsetzung wirkungsvolle Kontrollmechanismen. Auf der Ebene der VN gehören hierzu die Staatenberichte, die von den Vertragsstaaten regelmäßig vorgelegt werden müssen. Auch das Frauenrechtsübereinkommen sieht eine solche Berichtspflicht vor, verbunden mit einem Berichtsprüfungsverfahren durch den CEDAW-Ausschuss.

Der nächste CEDAW-Staatenbericht Deutschlands ist im Jahr 2021 einzureichen. Grundlage dieses neunten Staatenberichts wird eine vom CEDAW-Ausschuss im März 2020 erstellte Liste mit Fragen sein, die so genannte "List of Issues prior to Reporting". Die Beantwortung der Fragen binnen eines Jahres bildet zugleich den CEDAW-Staatenbericht.

Zuletzt hat Deutschland Ende März 2019 eine schriftliche Zwischeninformation zum Umsetzungsstand von vier Empfehlungen aus den Abschließenden Bemerkungen des CEDAW-Ausschusses von 2017 eingereicht. Die Empfehlungen betreffen:

  • Nr. 38b: Änderungen beim Schwangerschaftsabbruch - Abschaffung der Pflichtberatung und Wartezeit nach Beratung
  • Nr. 40b: Sicherstellung adäquater Kindesunterhalt
  • Nr. 48b: Umsetzung der EU-Asyl- und Integrationvorgaben für weibliche Geflüchtete
  • Nr. 50d: Errichtung eines Entschädigungsmodells zur Ergänzung der Renten für in der DDR geschiedene Frauen

Die Bundesregierung erläutert in ihrem Zwischenbericht, welche Umsetzungsschritte unternommen wurden. Außerdem begründet sie darin, warum in einigen Fällen aufgrund beispielsweise verfassungsrechtlicher Hürden keine vollständige Umsetzung in der vom CEDAW-Ausschuss geforderten Form in Aussicht gestellt werden kann.

Der Zwischenbericht kann in der englischen Originalfassung sowie in der deutschen Arbeitsübersetzung des Bundesfamilienministeriums abgerufen werden.
Der Bericht ist zudem in französischer und spanischer Sprache auf der Website des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte abrufbar.

Der Zwischenbericht beendete das 7./8. CEDAW-Staatenberichtsverfahren.

Den letzten CEDAW-Staatenbericht hat Deutschland als kombinierten siebten und achten Staatenbericht erstellt und 2015 dem CEDAW-Ausschuss vorgelegt.

Im Rahmen des Überprüfungsmechanismus der Vertragsstaaten zieht der CEDAW-Ausschuss ergänzend Alternativ- oder Parallelberichte von Nichtregierungsorganisationen heran. Diese Eingaben ebenso wie alle übrigen Dokumente des Staatenberichtsverfahrens sind auf der Website des Hohen Kommissars für Menschenrechte der Vereinten Nationen veröffentlicht. Zum kombinierten 7./8. Staatenberichtsprozess hat eine breite zivilgesellschaftliche CEDAW-Allianz unter dem Dach des Deutschen Frauenrates einen gemeinsamen Alternativbericht erarbeitet.

Im Februar 2017 präsentierte die deutsche Delegation aus Vertreterinnen und Vertretern mehrerer Bundesressorts sowie der Länder unter Leitung der Parlamentarischen Staatssekretärin bei der Bundesfamilienministerin, Elke Ferner, den kombinierten 7./8. Staatenbericht in Genf und gab Auskunft über weitere aktuelle gleichstellungspolitische Initiativen. Ein Video-Protokoll der ganztägigen Anhörung ist hier abrufbar.

Nach der mündlichen Anhörung zum 7./8. Staatenbericht hat der CEDAW-Ausschuss Deutschland im März 2017 57 Abschließende Bemerkungen (Concluding Observations) mit einer Reihe von Handlungsempfehlungen übermittelt, die das Erreichen tatsächlicher Gleichstellung von Mädchen und Frauen in allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen Ebenen weiter beschleunigen könnten. Das Bundesfrauenministerium ließ gemäß der Aufforderung in Bemerkung Nummer 53 eine Arbeitsübersetzung ins Deutsche erstellen, die ebenso wie der englische Originaltext als Download zur Verfügung steht. Im Rahmen des kontinuierlichen Dialogprozesses zwischen Bundesregierung und Zivilgesellschaft fanden 2018 und 2019 mehrere Dialogformate zu diesen Empfehlungen statt.

Nichtregierungsorganisationen haben im Staatenberichtsverfahren die Gelegenheit, eigene Eingaben an den CEDAW-Ausschuss zu richten, um so Einfluss auf die Fragen und Empfehlungen an Deutschland zu nehmen. Der bisher letzte Alternativbericht der zivilgesellschaftlichen CEDAW-Allianz zum kombinierten 7./8. Staatenbericht stammt von 2016, die jüngste Stellungnahme der Allianz aus dem November 2019.

Die 23 internationalen Sachverständigen des CEDAW-Ausschusses haben Deutschland 2017 bei der Anhörung des 7./8. Staatenberichts für viele gleichstellungspolitische Meilensteine der vergangenen Jahre gelobt - unter anderem für:

  • die gesetzlichen Maßnahmen für mehr Frauen in Führungspositionen ("Quotengesetz"),
  • die Gesetzesinitiative zur Schaffung von Lohngerechtigkeit und Entgelttransparenz
  • die Reform des Sexualstrafrechts mit dem Grundsatz "Nein heißt Nein"
  • die Aktionspläne der Bundesregierung zur Umsetzung der VN-Menschenrechtskonventionen und Resolutionen
  • die Maßnahmen der Bundesregierung im Kampf gegen Gewalt an Frauen einschließlich der Ratifizierung des Europarats-Übereinkommens zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen (Istanbulkonvention).

Ergänzend hob der Ausschuss das große humanitäre Engagement Deutschlands und seine Leistungen bei der Aufnahme von geflüchteten Menschen besonders wertschätzend hervor.

CEDAW ist das wichtigste internationale Instrument zum Schutz der Menschenrechte von Frauen. Die Bekämpfung der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts war zwar bereits ein Ziel der Charta der Vereinten Nationen (1945, Art. 1 Abs. 3), der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948) und der beiden VN-Pakte über bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (1966). Aber mit der Frauenrechtskonvention wurde erstmals ein umfassendes internationales Rechtsinstrument geschaffen, das die Diskriminierung von Frauen in allen Lebensbereichen verbietet und die Staaten zu einer Vielzahl von Maßnahmen verpflichtet, um die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen in allen gesellschaftlichen Bereichen rechtlich ebenso wie faktisch sicherzustellen.

Ein weiterer wesentlicher Fortschritt der Frauenrechtskonvention ist, dass die Vertragsstaaten erstmals auch dafür Sorge zu tragen haben, dass nicht nur der Staat selbst, sondern auch nicht-staatliche Akteurinnen und Akteure die Rechte von Frauen achten, schützen und gewährleisten.

Neben einem Maßnahmenkatalog (Art. 2) und Verfahrensvorschriften (Art. 17ff.) sieht das Übereinkommen vor allem Regelungen zu den Rechten von Frauen für folgende Bereiche vor:

  • Gleichberechtigte Ausübung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 3)
  • Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 15)
  • Strukturelle Nachförderung, um tatsächliche Gleichstellung zu erlangen (Art. 4)
  • Wandel von stereotypen Rollenmustern (Art. 5)
  • Bekämpfung des Frauenhandels und der Ausbeutung der Prostitution von Frauen (Art. 6)
  • Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben (Art. 8)
  • Gleichstellung bei den Staatsangehörigkeitsregelungen (Art. 9)
  • Bildung, Sport und Gesundheit (Art. 10, 12)
  • Erwerbstätigkeit und Wirtschaft (Art. 11, 13)
  • Ehe und Familie (Art. 16)
  • Frauen im ländlichen Raum (Art. 14)