V Bilanz

3 Perspektive und Empfehlungen zur Umsetzung der Intention des Prostitutionsgesetzes

Die Evaluation eines Gesetzes muss sich an der Zielsetzung orientieren, die in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommt. Die aus der Gesetzesbegründung herauszulesende Intention, die Lebens- und Arbeitsbedingungen von Prostituierten zu verbessern und für mehr Transparenz und damit eine bessere Kontrolle der Branche zu sorgen, ist noch kaum zur praktischen Umsetzung gelangt.

Die Evaluation hat deutlich gemacht, dass die neuen Regelungen von Seiten der Verwaltung nur sehr zögerlich – wenn nicht sogar ablehnend – behandelt werden. Es fehlen Verwaltungsanweisungen und auch sonstige Initiativen der Behörden, die Intention des Gesetzes umzusetzen. Sie sind nur singulär vom Engagement Einzelner bestimmt.

Diese Zurückhaltung hat Gründe, die bereits im Gesetzgebungsverfahren angelegt wurden.

Seit Beginn der Diskussionen über ein Prostitutionsgesetz hat sich im politischen Bereich ein sehr heterogenes Bild gezeigt. So ist es durchaus außergewöhnlich, dass weder die Bundesregierung, noch das eigentlich zuständige Bundesministerium der Justiz das Gesetzgebungsverfahren, das von den Fraktionen eingeleitet worden war, aktiv unterstützt haben. Es gab und gibt bisher keine abgestimmte Haltung der Bundesregierung zum Gesetz. Auch im Bundestag selbst war eine eher ambivalente Haltung festzustellen, selbst bei denen, die für das Gesetz gestimmt hatten. Diese Ambivalenz bei den Abgeordneten war sowohl von der eigenen grundsätzlichen Haltung zur Prostitution als solcher als auch durch die Unzufriedenheit mit dem gefundenen Kompromiss („nicht Fisch - nicht Fleisch“) geprägt.

Diese Ambivalenz bestimmt das Verwaltungshandeln bis heute. Es fehlen klare Vorgaben zur Umsetzung des Gesetzes, es fehlt ein klarer politischer Wille zur Veränderung, die allgemeine Stagnation vermittelt den Eindruck, dass das Gesetz zwar beschlossen, aber nicht gewollt wurde.

Unsere abschließenden Empfehlungen können sich aber nur an der Intention des ProstG ausrichten, wie sie in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommt. Davor muss eine Klärung erfolgen, ob diese Intentionen tatsächlich politisch gewollt sind.

Unseres Erachtens müsste deshalb zunächst innerhalb der Bundesregierung, aber auch im Bundestag Klarheit darüber geschaffen werden, ob man die mit dem Gesetz verfolgten Ziele weiterhin realisieren will. Nur dann ergeben unsere nachfolgenden Empfehlungen einen Sinn. Ohne einen solchen erklärten politischen Willen sind die nachfolgenden Empfehlungen Makulatur bzw. reines Wunschdenken.

Soll der Intention gefolgt und mehr als ein Minimalerfolg erreicht werden, bieten sich folgende Schritte an.

Kurzfristige Empfehlungen (innerhalb eines Jahres einzuleitende Schritte):

Der Gesetzgeber sollte kurzfristig den Prozess für eine gesetzliche Klarstellung im Bereich des Gewerberechts einleiten. Die Einführung einer Erlaubnispflicht für das Führen von Prostitutionsbetrieben, die bereits in der Diskussion ist, wäre ein geeigneter Weg, die erforderliche Klarstellung zu erreichen.
Der Gesetzgeber muss eine Klarstellung herbeiführen, ob und inwieweit bestehende Einschränkungen der Ausübung der Prostitution z. B. durch Sperrbezirksverordnungen und das Werbeverbot mit den Regelungen und Wertungen des ProstG rechtlich vereinbar sind.
Der Gesetzgeber lässt prüfen, inwieweit die Prostitution noch unter den Begriff der „Gewerbsunzucht“ in § 55 II Nr. 3 des Aufenthaltsgesetzes subsumiert wird und welche Konsequenzen sich daraus für migrierte Prostituierte ergeben.
Fachberatungsstellen für Prostituierte, für Migrantinnen in der Prostitution und für Opfer von Menschenhandel müssten finanziell abgesichert werden.
Vertreterinnen und Vertreter von Behörden, Polizei, Staatsanwaltschaft und Städtetag sollten auf Einladung des zuständigen Bundesministeriums in ein fachliches Austauschtreffen mit entsprechenden Vertreterinnen und Vertretern aus den Niederlanden treten, um die dortige Prostitutionspolitik und Erfahrungen mit der Umsetzungspraxis kennen zu lernen.
Interdisziplinäre Diskussionsforen sollten auf Einladung der zuständigen Bundesministerien gegründet werden, die die inhaltliche Arbeit zu mehreren Themen übernehmen wie soziale Absicherung, Verbesserung von Arbeitsbedingungen, Kontrolle von Prostitutionsbetrieben. Ämter für Arbeitsschutz, Gewerbe-, Bau- und Gesundheitsämter, Polizei, Fachberatungsstellen für Prostituierte, STD-Beratungsstellen und Beratungsstellen für Menschenhandelsopfer, Prostituierte sowie Betreiberinnen und Betreiber sind dabei zu beteiligen. Die Länder werden durch ihre Behörden repräsentiert.
In einem dieser Foren könnte eine Konzeption für Beschwerdestellen auf kommunaler Ebene erarbeitet werden, bei denen sich Prostituierte über schlechte Arbeitsbedingungen beschweren können.
Der Aufbau einer eigenständigen Interessensvertretung von Prostituierten als Verhandlungspartner für staatliche Stellen im Umsetzungsprozess sollte unterstützt werden.
Eine quantitative und qualitative Aktenauswertung von Strafverfahren wegen Ausbeutung von Prostituierten, Zuhälterei und Menschenhandel sollte in Auftrag gegeben werden, um zu prüfen, wie die Staatsanwaltschaften und Gerichte die Problematik konstruieren und inwieweit die Verfolgung krimineller Delikte durch die Regelungen des ProstG beeinflusst wird.

Mittelfristige Empfehlungen (im Laufe von ein bis vier Jahren einzuleitende Schritte):

Es muss überprüft werden, ob die in der ersten Phase eingeleitete Umsetzung greift –oder ob neue rechtliche Regelungen immer noch zu große Interpretationsspielräume offen lassen. Sollte dies der Fall sein, muss für erneute gesetzliche Klarstellung gesorgt werden.
Beschwerdestellen für Prostituierte könnten auf kommunaler Ebene eingerichtet werden. Um entsprechend Einfluss nehmen und Akzeptanz erlangen zu können, sollten diese Stellen an eine Behörde angegliedert werden. Hier empfehlen sich die Gesundheitsämter, zu denen Prostituierte überwiegend Kontakt und Vertrauen haben und die für eine solche Aufgabe qualifiziert werden könnten. Im weiteren Verlauf kann der Auftrag dieser Stellen auf Beschwerden von Betreibern und Betreiberinnen über Behörden und auf eine Begleitung der lokalen Umsetzungspraxis erweitert werden.
Die interdisziplinären Diskussionsforen müssten sich Ziele für das laufende und das folgende Jahr setzen.
Auf der Basis der im ersten Schritt entwickelten Expertisen sollten Mindeststandards für gute Arbeitsbedingungen in der Prostitution erarbeitet und geklärt werden, wie deren verpflichtende Umsetzung rechtlich verankert werden kann. Darüber hinaus könnten weitergehende Standards auf der Basis einer freiwilligen Zertifizierung eingeführt werden. Was gute Arbeitsbedingungen sind, muss spezifisch für den Bereich der Prostitution entwickelt werden, aber in Grundzügen mit Bedingungen anderer Tätigkeiten vergleichbar sein. Dies dürfte Aufgabe der Länder sein.
Eine Implementierungsstrategie im Sinne der Intention des ProstG sollte entwickelt werden, ebenfalls ein Monitoringverfahren zur Qualitätssicherung in Verantwortung der zuständigen Behörden in Land und Kommune bzw. Im Rahmen einer freiwilligen Zertifizierung.
Im Rahmen der Strategieentwicklung soll angestrebt werden, die Kooperation zwischen Facheinrichtungen und Behörden, die mit der Thematik Prostitution, Migration und Menschenhandel befasst sind, zu verstärken. Sollte eine bundesweite Koordinierungsstelle eingerichtet werden, könnte sie Rahmenbedingungen für diesen Austausch erarbeiten.
Auf der Basis vorliegender Beispiele und Vordiskussionen könnten Arbeitsvertragsmodelle entwickelt werden, die für die spezifischen Gegebenheiten in der Prostitution geeignet sind und durch kommunale Behörden und Fachberatungsstellen bzw. Organisationen von Prostituierten und Betreibern bzw. Betreiberinnen als praktikable Beispiele in die Praxis von Prostitutionsbetrieben vermittelt werden.
Die Ergebnisse der interdisziplinären Diskussionsforen zu Standards für gute Arbeitsbedingungen und Modelle für Arbeitsverträge sowie die entwickelten Strategien und Umsetzungsverfahren müssten im Rahmen gezielter Öffentlichkeitsarbeit durch das zuständige Bundesministerium und die zuständigen Landesministerien den Behörden, Fachberatungsstellen, Prostituierten und Betreibern bzw. Betreiberinnen zugänglich gemacht werden.
Um die Umsetzung von Standards im Sinne einer Qualitätskontrolle sicherzustellen, könnte ein geeignetes Prüfungsverfahren zur Einhaltung der Mindeststandards für Bordellbetriebe im Gewerberecht eingeführt werden und ergänzend dazu Regelungen für ein freiwilliges Zertifizierungsverfahren für überdurchschnittliche Arbeitsbedingungen. Das Verfahren könnte im Rahmen der Bund-Länder-AG-Gewerberecht erarbeitet und im Rahmen einer Modellförderung durch das zuständige Bundesministerium regional erprobt werden. Denkbar wäre auch die Entwicklung eines Modells für gute behördliche Praxis. Bei einer an die Person gebundenen Zuverlässigkeitsprüfung müsste beachtet werden, dass Vorstrafen ausschließlich wegen Förderung der Prostitution nach §§ 180a I Nr. 2 und 181a II a. F. StGB nicht berücksichtigt werden.
In den Diskussionsforen wird eine Strategie für kommunale Prostitutionspolitik und ein Verfahren für die Begleitung ihrer Umsetzung erarbeitet. Die Ergebnisse werden nach niederländischem Beispiel über den Städtetag den Kommunen zugänglich gemacht.

Langfristige Empfehlungen (nach Ablauf von ca. vier Jahren einzuleitende Schritte):

Eine Konzeption für eine Koordinierungsstelle wäre im Auftrag des zuständigen Bundesministeriums zu erarbeiten. Die Stelle könnte für die Bündelung von Information, bundesweiten Informationsfluss und Verbreitung von Best-Practice-Beispielen sorgen und eine fachliche Vermittlerrolle zwischen dem Feld der Prostitution und den dort verorteten Einrichtungen und Organisationen auf der einen und den staatlichen Stellen auf der anderen Seite übernehmen.
Nach mindestens fünf Jahren Umsetzungspraxis sollte eine erneute Untersuchung zu den Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes sowie der Lebens- und Arbeitssituation von Prostituierten in Auftrag gegeben werden.

nach oben Druckansicht Kapitel im PDF-Format

176/182