V Bilanz

1 Kriterien, die die Inanspruchnahme und Umsetzung von Gesetzen beeinflussen

1.3 Schlussfolgerungen

Die bisherigen Auswirkungen des ProstG sind für die Zielgruppe der Prostituierten noch kaum spürbar. Die Untersuchung der Wirksamkeit des ProstG glich in vielerlei Hinsicht einer Spurensuche. Umso größere Bedeutung kommt den beobachteten Veränderungstendenzen zu, die sich trotz der kurzen Zeitspanne, die seit Inkrafttreten des Gesetzes vergangen ist, und trotz der erheblichen Umsetzungshindernisse bereits beobachten ließen. Die Intention des Gesetzes – die Rechtsposition, die Möglichkeiten zu sozialer Absicherung und die Arbeitsbedingungen von Prostituierten verbessern zu wollen – wird bislang von Rechtsprechung, juristischer Literatur, sowie den Behörden nur begrenzt umgesetzt. Daneben wirken vielfältige Faktoren auf einen möglichen Umsetzungsprozess mit entsprechend messbaren Auswirkungen ein. Erklärungsmodelle für das Befolgen bzw. das Nutzen neuer Rechtsnormen bzw. die Entscheidung, dies nicht zu tun, nennen mehrere Kriterien, die für die jeweilige Entscheidung und das daraus resultierende Verhalten ausschlaggebend sein können. An erster Stelle steht das Abwägen von Vor- und Nachteilen, die sich aus der Nutzung neuen Rechts bzw. aus dem Verbleib bei alten – auch illegalen – Gewohnheiten ergeben. Diese Kosten-Nutzen-Analyse wird nicht nur nach ökonomischen, sondern auch sozialen Aspekten vorgenommen. Anreize für die Umsetzung des ProstG sind hinsichtlich der Betreiber und Betreiberinnen ebenso wichtig wie hinsichtlich der Prostituierten. Von Bedeutung ist die Information über neue Rechtsnormen und ihre Konsequenzen. Hier spielt zielgruppenspezifische Öffentlichkeitsarbeit eine Rolle. Bedeutsam ist auch das Risiko sozialer Ablehnung, die auf die Inanspruchnahme von Rechten folgen kann. Da soziale Ausgrenzung und Diskriminierung für sehr viele in der Prostitution Tätige und ihre Angehörigen eine reale Bedrohung darstellt, ist sie ein zentrales Hindernis für die Nutzung des ProstG. Der perzipierten moralischen Kompetenz des Gesetzgebers wird ebenfalls eine fördernde oder hindernde Wirkung bei der Umsetzung eines Gesetzes zugesprochen. Wird seitens der Zielgruppe der Prostituierten und Betreiber bzw. Betreiberinnen erkannt, dass der Staat und seine Institutionen sich für ihre Arbeitsbedingungen interessieren und Verbesserungen anstreben, wird die Motivation hoch sein, an der Umsetzung mitzuwirken. Wird der Staat ausschließlich als interessiert an mehr Steuereinnahmen gesehen, kann diese Motivation nicht entstehen. Einem erklärten politischen Willen zur Umsetzung der Intention des Gesetzes kommt große Bedeutung zu. Ein großes Hindernis bei der Umsetzung stellt die Lebenswelt Prostitution dar mit ihren in langer Zeit gewachsenen internen Regeln und Gewohnheiten, die viel Zeit für Veränderung brauchen. Es gibt Hinweise darauf, dass im „hellen Bereich“ (siehe I.3) eine Entwicklung zu einem Selbstverständnis von Arbeitgebern bzw. Arbeitgeberinnen und Arbeitnehmerinnen bzw. Arbeitnehmern beginnen könnte. Dies kann jedoch nur eine langfristige Entwicklung sein, die gezielt gefördert werden muss und die auch nicht für alle Bereiche der Prostitution gilt.

Es gilt, die unterschiedlichen Handlungsoptionen der in der Prostitution aktiven Gruppen in den Blick zu nehmen und zu untersuchen, „was an Handlungsalternativen, Kosten/Nutzen und Restriktionen in Betracht gezogen wird“.¹ Zur Frage der Kosten-Nutzen-Abschätzung muss gesagt werden, dass es bei der Umsetzung des ProstG weder für Prostituierte, noch für Betreiber und Betreiberinnen noch für Behörden ausschließlich positive oder negative Effekte gibt. Die Frage der Handlungsalternativen muss auf dem Hintergrund des Spannungsverhältnisses zwischen erfolgter Veränderung und Umdenken auf der einen und beharrlichen Vorurteilen bzw. Traditionen auf der anderen Seite beantwortet werden. Aus der Implementationsforschung im Verwaltungsbereich ist bekannt, dass die Ziele legislativer Programme allererst im Prozess ihrer verwaltungsförmigen Durchsetzung präzisiert werden. Bleibt die Zielvorgabe des Gesetzgebers noch dazu an einigen Punkten mehrdeutig, ist es interpretierbar, welches Ziel angestrebt werden soll. Die Praxis wird uneinheitlich sein, wie bei der Umsetzung des ProstG zu beobachten ist. Dort, wo keine ausreichende Rechtssicherheit besteht, gibt es für alle Beteiligten nach einer realistischen Kosten-Nutzen-Abschätzung und einer Risikoabschätzung keinen Anlass, neue Rechtsnormen zu nutzen. Es besteht die Gefahr, dass sich ein Kreis schließt: Wird das neue Gesetz nicht im Sinne der Zielgruppe in der behördlichen Praxis umgesetzt, kommt es auch kaum zur Inanspruchnahme – wird es nicht in Anspruch genommen, entwickeln sich keine veränderten Arbeitsroutinen in den Behörden und keine Erfahrungen mit einer neuen Praxis. Dies trägt dazu bei, dass Veränderungsprozesse stagnieren.

¹⁾ Rottleuthner 1992, S. 131

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