V Bilanz

1 Kriterien, die die Inanspruchnahme und Umsetzung von Gesetzen beeinflussen

1.2 Umsetzung von Gesetzen

Kriterium Wertvorstellungen

Bei der Auseinandersetzung mit Prostitution lässt sich das Thema ‚individuelle Wertvorstellungen und gesellschaftliche Grundwerte’ nicht ausklammern. Wie Prostitution gesehen wird, hängt von ihnen ab. Gesetze transportieren gesellschaftliche Wertvorstellungen, dies wird sogar als eine ihrer zentralen Aufgaben gesehen. Auch die Umsetzung von Gesetzen muss von den Wertvorstellungen getragen werden, die dem Gesetz zugrunde liegen.

Rottleuthner ¹ beschreibt als einige der wichtigsten Funktionen des Rechts:

Recht kann Verwendung finden zur Steuerung von sozialem Handeln, zur Kontrolle von Verhalten,
es dient der offiziellen Deklaration von Wertvorstellungen (unabhängig davon, ob sie praktiziert werden),
es bildet für das soziale Handeln eine Art von Hintergrundsicherheit, die man nicht dauernd thematisieren muss.

Wagenaar² bezieht sich ebenfalls auf Werte. Er nennt in seiner Untersuchung über die Umsetzung des Gesetzes zur Aufhebung des Bordellverbots in den Niederlanden Faktoren, die seiner Einschätzung nach ausschlaggebend für die erfolgreiche Umsetzung in Den Haag waren. Einer besteht in der „Vision“. Gemeint ist die Formulierung und Durchsetzung einer Reihe von zentralen Werten, die bei der Umsetzung von allen Beteiligten respektiert werden müssen. In Den Haag waren dies die Werte Verantwortlichkeit, Integrität und öffentliche Sicherheit.

Verantwortlichkeit bedeutet, dass alle beteiligten Parteien sich bewusst sind, worin ihre Verantwortlichkeit und worin die der anderen besteht. Störungen, die hier auftreten, gefährden den ganzen Prozess.
Integrität wird definiert als Solidarität und Verlässlichkeit: Solidarität steht dafür, die Perspektive der anderen einnehmen zu können, Verlässlichkeit bedeutet, den Worten Taten folgen zu lassen und Vereinbarungen umzusetzen.
Öffentliche Sicherheit war der Wert, dem die Prostitutionsbranche – die Bordellbetreiber und Betreiberinnen – zustimmen musste, indem sie geregelte Öffnungszeiten einführten, um die Belästigung der Nachbarschaft zu reduzieren. Es war ein großer Erfolg für die Stadtverwaltungen, dass Betreiber und Betreiberinnen von diesem Wert überzeugt werden konnten.³

Die Einführung einer Wertediskussion in die Prostitutionspolitik kann überraschen, denn diese Diskussion sollte möglichst frei gehalten werden von moralischen Erwägungen. Es geht um eine klare Unterscheidung zwischen einer moralisierenden Haltung und einer Verpflichtung der Kooperierenden auf Grundwerte wie Verlässlichkeit und Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit. Zum Erfolg trug bei, dass die Vertretungen der Behörden und der Stadtverwaltung in Den Haag sich strikt moralischer Diskussionen über Prostitution per se enthielten, die Grundwerte aber konsequent durchsetzten.⁴

Das ProstG kann verstanden werden als eine Norm, die Wertvorstellungen deklariert. Allein schon die Diskussion im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, die immer wieder auf veränderte Einstellungen in der Bevölkerung abhob, weist darauf hin. Die Untersuchung konnte nicht erheben, ob und wie weit Wertvorstellungen in der Bevölkerung durch das ProstG beeinflusst wurden, fragte aber danach, ob das Gesetz von den Zielgruppen als geeignet angesehen wird, gesellschaftlichen Vorurteilen entgegenzuwirken. Diese symbolische Kraft wird dem Gesetz von sehr vielen der Befragten aus der Prostitution, der sozialen Arbeit und auch aus Behörden zugesprochen – wenn auch mit eher verhaltenem Optimismus (siehe III.1 - 3). Ein deutlich formulierter politischer Wille zur Umsetzung der Intention des Gesetzes könnte dieser vorsichtig optimistischen Sichtweise eine reale Basis verleihen und Stagnation überwinden.

Eine als selbstverständlich empfundene Hintergrundsicherheit durch Recht wird in der Literatur mit Beispielen wie dem der bürgerlichen Ehe oder langjährigen Geschäftsbeziehungen verdeutlicht: Im Konfliktfall greift das Gesetz, das diese Verbindung regelt, im Alltag ist der Vertrag jedoch kein Thema. Eine vergleichbare Sicherheit wird sich nicht innerhalb weniger Jahre in einem Feld herstellen, in dem über sehr lange Zeit die Interaktionen nach eigenen Regeln und kaum durch Gesetze geregelt wurden. Die Untersuchung belegt, dass fest etabliertes gewohnheitsrechtliches Handeln und illegale Praktiken weiter bestehen. Die Befragung von Prostituierten ergab, dass Prostitution weitgehend Schwarzarbeit ist. Die Befragung von Betreibern und Betreiberinnen erbrachte zwar Hinweise darauf, dass Bordelle – vor allem große Einrichtungen – inzwischen wegen der erreichten rechtlichen Rahmenbedingungen auch als Investitionsobjekte gesehen werden, die für andere Geschäftsleute als die traditionell im „Milieu“ Agierenden von Interesse sein können.⁵ Nach wie vor wurde jedoch über teilweise gewaltförmige Verteilungskämpfe in diesem Bereich berichtet, die bekannte Vorstellungen vom Rotlicht-Bezirk bestätigen.⁶ Die Befragung von Prostituierten und Mitarbeiterinnen von Fachberatungsstellen ergab, dass sich die Möglichkeiten, legal, selbstständig und selbstbestimmt in den kleineren Betrieben der Wohnungsprostitution zu arbeiten, durch das ProstG und seine Auswirkungen bislang nicht verbessert und durch Aktivitäten der Bauämter teilweise sogar verschlechtert haben.

Das ProstG eröffnet Handlungsspielräume und schafft Rechte, es gibt jedoch keine Verpflichtungen, die entstandenen Spielräume im Sinne der Wertvorstellungen zu nutzen, die das Gesetz vorgibt.

Kriterium Kooperation und Beteiligung

Wagenaar⁷ nennt die Einbindung und Kooperation der Hauptakteure und -akteurinnen innerhalb und außerhalb des Behördenapparates in den Umsetzungsprozess als Kriterium, das zum Erfolg führen kann. Nur eine Praxis, die gemeinsam mit Betreibern und Betreiberinnen sowie Prostituierten entwickelt wurde, wird nachhaltige Veränderung erbringen. Dieser Bereich existiert so lange abgeschottet vom Rest der Gesellschaft, dass eine Durchsetzung einer Praxis, die nicht den Verhältnissen in der Prostitution angemessen ist und für die keine Akzeptanz erreicht wurde, scheitern wird.

Dass bei der Umsetzung des ProstG die Einbindung nicht nur aller beteiligten Behörden, sondern auch der Fachberatungsstellen sowie der Prostituierten und Betreiber und Betreiberinnen bzw. ihrer Organisationen von Bedeutung für den nachhaltigen Erfolg von Veränderung ist, stellt keine neue Erkenntnis dar. Der Erfolg von Runden Tischen und Kooperationsvereinbarungen zu anderen Themen bestätigt die Bedeutung der Einbindung aller Beteiligten.⁸ Die Beteiligung an diesen Gremien wird in der Regel als lebendige Demokratie erlebt. Auch Wagenaar beschreibt den Umsetzungsprozess in den Haag als einen Prozess praktizierter Demokratie. Er sieht beim Thema Prostitution aber auch deutliche Grenzen dieses Prozesses. Die Beteiligung des Gewerbes selbst – die Bottom-up-Partizipation – kann nur begrenzt erfolgen, denn es können nur diejenigen einbezogen werden, die bereit sind, im Sinne des Gesetzes zu verfahren. Es wäre naiv, nicht mehr von Ausbeutung, Zwang und Begleitkriminalität in Bereichen der Prostitution auszugehen. Der Staat und seine Institutionen müssen die Schlüsselbegriffe und zentralen Werte vorgeben, an denen sich die Umsetzung orientiert. Der Staat nimmt damit seine Aufgabe wahr, die öffentliche Meinung anzuführen und anzuleiten.⁹

Kritisch zu sehen am Beispiel der Niederlande ist, dass zwar die Betreiber und Betreiberinnen eingebunden waren, nicht aber die Prostituierten selbst. Es besteht jedoch eine unabdingbare Notwendigkeit, in den Aushandlungsprozessen zwischen Stadtverwaltungen bzw. Behörden einerseits und Betreibern bzw. Betreiberinnen andererseits eine klare „Demarkationslinie“¹⁰ zwischen akzeptablem und unakzeptablem Verhalten von Betreibern, Betreiberinnen und Kunden zu ziehen. Die von Ausbeutung und Gewalt durchzogenen Graubereiche der Prostitutionsbranche machen eine Trennung legaler von illegalen Aktivitäten immer wieder erforderlich (siehe I.3). Die Interessenvertretung der Prostituierten selbst in diesen Diskussionen ist eine offene Frage.¹¹ Stellvertretend werden Unterstützungsorganisationen tätig. Hier ist eine Schwachstelle des Umsetzungsprozesses in den Niederlanden zu sehen, denn die Belange der Betreiber und Betreiberinnen wurden im unmittelbaren persönlichen Kontakt abgewogen und aufgegriffen, die Belange derjenigen, die in diesen Betrieben arbeiten, kamen – wenn überhaupt – dann nur vermittelt in die Diskussion. Es reicht jedoch nicht aus, Betreiber und Betreiberinnen einzubeziehen, um die Umsetzung von Beschlüssen sicher zu stellen und die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit als zentrales Ziel zu setzen. Es muss auch um die persönliche Sicherheit der Prostituierten und die Qualität ihrer Arbeitsbedingungen gehen. Für die Umsetzungspraxis der Intention des ProstG in Deutschland wäre zu überlegen, wie Prostituierte auf kommunaler Ebene einbezogen werden können und in welchen Foren ein unvoreingenommener Austausch zwischen Behörden, Prostituierten und Betreibern bzw. Betreiberinnen etabliert werden könnte.

Auf regionaler Ebene gibt es in Deutschland Kooperationsmodelle, die beispielhaft aufgegriffen werden können, wie z. B. die Runden Tische in Dortmund oder Hannover.

¹⁾ Rottleuthner 1987, S. 82ff

²⁾ Wagenaar 2003

³⁾ ebenda, S. 26

⁴⁾ ebenda

⁵⁾ Diese Entwicklung zeigte sich auch in der Medienberichterstattung über Bordellgründungen anlässlich der Fußballweltmeisterschaft.

⁶⁾ Regionale Runde Dortmund

⁷⁾ Wagenaar 2003

⁸⁾vgl. Kavemann u. a. (2001), WiBIG (2004)

⁹⁾ Wagenaar 2003, S. 27

¹⁰⁾ ebenda, S. 26

¹¹⁾Die Organisation De Rode Draad in den Niederlanden versteht sich als Interessensvertretung und Beratungsnetzwerk für den Prostitutionssektor, vor allem die Prostituierten. Sie treten auch z. B. als Verhandlungspartner gegenüber den Gewerkschaften und gemeinsam mit den Gewerkschaften als Verhandlungspartner in der Diskussion um Tariflöhne in der Prostitution auf. Es war trotzdem problematisch, sich aktiv an dem Umsetzungsprozess auf kommunaler Ebene zu beteiligen, da viele Prostituierte ihre Anonymität nicht aufheben wollten. In den Niederlanden hat sich ein Arbeitgeberverband von Betreibern und Betreiberinnen gegründet.

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