Untersuchung „Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes“

V Bilanz

1   Kriterien, die die Inanspruchnahme und Umsetzung von Gesetzen beeinflussen

1.1   Inanspruchnahme von Gesetzen

In der Literatur finden sich Modelle, die entwickelt wurden, um zu erklären, wann Rechtsnormen befolgt werden.1 Sie beziehen sich auf neu eingeführte Rechtsnormen, deren Übertretung sanktioniert ist, und sind deshalb nur begrenzt auf unsere Thematik anwendbar. Im Falle des ProstG wurden keine neuen Straftatbestände eingeführt, sondern im Gegenteil lange existierende Straftatbestände und Einschränkungen im zivilrechtlichen Bereich aufgehoben. Von daher sind Rottleuthners weitergehende Überlegungen interessant, vor allem die zu den utilitaristischen Kalkülen der potentiellen Nutzer und Nutzerinnen eines Gesetzes.2 Er weist darauf hin, dass Recht nicht nur aus Geboten und Verboten besteht, sondern dass mit Hilfe von Rechtsnormen auch z. B. finanzielle Anreize geboten oder Appelle an Ideologie und Moral gerichtet werden könnten. Im Falle des ProstG bestehen die Anreize nicht in finanziellen Vorteilen – im Gegenteil sind sie oft mit Kosten verbunden – sondern in Möglichkeiten der Legalisierung, der sozialen Absicherung und der beruflichen Gleichstellung. Die Wirksamkeit des ProstG im Sinne von Zielerreichung kann demzufolge daran gemessen werden, ob diese neuen Möglichkeiten in der Praxis genutzt werden.

Rottleuthner setzt seine Überlegungen dahingehend fort, dass ein Erklärungsmodell, das ausschließlich darauf abhebe, einen Aspekt von Effektivität, nämlich die Befolgung von Gesetzen oder den Gebrauch von rechtlichen Regelungsangeboten zu erfassen, nicht ausreiche. Nur wenn weitere Folgen oder Wirkungen der Aktivitäten des Befolgens oder Nutzens beobachtet würden, könne überhaupt erst von Wirksamkeit eines Gesetzes gesprochen werden, im Sinne der Erreichung legislativer Ziele.3

Ob, wie oft, von wem und mit welcher Intention die rechtlichen Möglichkeiten genutzt werden, hängt von mehreren Faktoren ab. Diese können als Raster für die Bewertung unserer Ergebnisse dienen und werden im Folgenden aufgeführt:

Grad der Vor- bzw. Nachteile

Das Maß und die Qualität der Anreize stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Grad der Inanspruchnahme rechtlicher Möglichkeiten. Entscheidungen über die Nutzung rechtlicher Normen fallen entsprechend dem zu erwartenden Grad von Vor- bzw. Nachteilen bei der Nicht-Inanspruchnahme bzw. bei der Inanspruchnahme. Bringt die Nutzung einer rechtlichen Regelung eine finanzielle Belastung mit sich, stellt dies ein starkes Hindernis dar. Dies ist z. B. relevant, wenn Betreiber und Betreiberinnen von Bordellen oder Prostituierte über versicherte Beschäftigungsverhältnisse nachdenken sollen, die für beide Seiten Abgaben und damit eine Verringerung des traditionellen „Brutto-für-Netto“-Verdienstes bedeuten.

Die Befragung von Prostituierten und Betreibern bzw. Betreiberinnen belegt, dass für die Mehrheit in beiden Gruppen finanzielle Aspekte wichtig, aber nicht letztendlich ausschlaggebend sind. Sowohl Prostituierte als auch Betreiber und Betreiberinnen sind nicht grundsätzlich gegen eine Legalisierung der Arbeitsverhältnisse durch Arbeitsverträge eingestellt und sehen neben dem Nachteil der Kosten auch Vorteile (III.1 und III.2). Betreiber und Betreiberinnen stehen zudem einige Möglichkeiten offen, die zusätzlich entstehenden Kosten durch eine andere Verteilung der Einkünfte wieder auszugleichen. Das hauptsächliche Hindernis, das von beiden Gruppen genannt wird, ist vielmehr die Unklarheit, ob und wie sich denn Vorteile realisieren lassen und inwieweit nicht unerwartete Nachteile zu befürchten seien. Die Antwort, dass sie sich einfach nicht vorstellen könnten, wie es gehen solle mit Arbeitsverträgen, war die häufigste.

Auch nichtmaterielle Kosten können Hindernisse bei der Inanspruchnahme des ProstG darstellen – z. B. soziale Stigmatisierung durch Aufdecken der Anonymität, was beim Abschluss sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse unter der Bezeichnung „Prostitution“ befürchtet wird. Laut unserer Befragung stellen Selbstständigkeit und Selbstbestimmung in der Arbeit – uneingeschränkte Freiheit bei der Gestaltung der Arbeitszeit und der Wahl der Praktiken und der Kunden – einen sehr geschätzten Vorteil von unregulierten Beschäftigungsverhältnissen dar (siehe III.1). Dies für mehr Sicherheit aufzugeben, bedeutet für viele Prostituierte ein Überwiegen der Kosten vor dem Nutzen. Betreiber und Betreiberinnen sind diesen Wünschen gegenüber im Zwiespalt: Sie äußern Verständnis für den Wunsch nach freier Entscheidung der Prostituierten über die Annahme von Kunden und die sexuellen Praktiken, die angeboten werden. Die eingeschränkte Weisungsbefugnis stellt für sie jedoch ein wirtschaftliches Risiko dar, was für sie den Abschluss von Arbeitsverträgen wenig attraktiv macht (siehe III.2).

Um den Anreiz der Nutzung einer neuen rechtlichen Norm zu verdeutlichen, muss es eine verlässliche Basis für eine Kosten-Nutzen-Abwägung geben. Diese ist zurzeit noch nicht gegeben. Es bedarf dafür einerseits der Beseitigung von rechtlichen Unklarheiten und Unsicherheiten und andererseits sind Erfahrungswerte mit modellhafter Umsetzung von Nöten, die in der Praxis kommuniziert werden können und die Motivation zur Nachahmung und das Vertrauen in die Rechtsnorm fördern.

Grad der Informiertheit

Der Grad der Informiertheit über ein Gesetz wirkt auf das Maß der Umsetzung und Nutzung direkt ein. Unsere Befragungen ergaben, dass sich sowohl die Gruppe der Prostituierten als auch die der Betreiber und Betreiberinnen als gut informiert bezeichneten. Hier zeigt sich möglicherweise eine Diskrepanz zwischen Selbst- und Fremdwahrnehmung. Die Kenntnis zu den einzelnen Bestimmungen des Gesetzes und deren Konsequenzen war unterschiedlich und es ist anzunehmen, dass es sich bei vielen eher um eine allgemeine Informiertheit über die Existenz des Gesetzes handelte als um detailliertes Wissen (siehe III.1 und III.2).

Der Informationsstand einer schwer zugänglichen Gruppe wie der Prostituierten ist abhängig vom Grad der Aktivität von Beratungs- und Hilfsorganisationen. Die Fachberatungsstellen, die ihr Angebot an die Zielgruppen der weiblichen und männlichen Prostituierten richten, bezeichnen sich als gut informiert und tragen diese Informationen aktiv an ihre Klientel heran. Allerdings zeigte sich in Interviews, dass auch diese Fachkräfte zum Teil deutliche Wissenslücken hatten bzw. einzelne Bestimmungen des Gesetzes fehl interpretierten. Außerdem gibt es Fachberatungsstellen nur in wenigen Großstädten. Andere Einrichtungen haben andere Arbeitsaufträge oder Zielgruppen bzw. haben mit Prostituierten eher selten Kontakt.

Die befragten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der STD-Beratungsstellen der Gesundheitsämter entnahmen ihre Informationen über das ProstG mehrheitlich den Medien. Es gab keine systematische Information für die Prostitutionsbranche und für den Beratungssektor. Eine Ausnahme ist die Broschüre des Bundesverbandes Sexuelle Dienstleistungen, die vom BMFSFJ gefördert wurde.4 Auch Behörden oder Stadtverwaltungen wurden im Unterschied zu den Niederlanden nicht systematisch über die Konsequenzen des neuen Gesetzes für ihre Praxis und über geeignete Handlungsoptionen informiert oder fortgebildet. Beratungsstellen und Behörden entwickelten teilweise vor Ort Informationsmaterial für die lokale Verbreitung.

Der Grad der Informiertheit steht in Zusammenhang mit der Verbreitung des Gesetzes durch Massenkommunikationsmittel. Diese erreichen auch Zielgruppen, die keinen Kontakt zu Beratungseinrichtungen haben. Die öffentliche Diskussion über das ProstG war begrenzt und von Falschmeldungen durchzogen.5 Eine fundierte, gezielte Öffentlichkeitsarbeit könnte hier Abhilfe schaffen.

Die Verständlichkeit eines Gesetzes ist eine Voraussetzung für Informiertheit und Nutzung. Das ProstG als solches ist nicht unverständlich. Unsere Fokusgruppen und Fachrunden sowie die Befragungen von Behörden zeigten jedoch, dass viel Interpretationsspielraum bezüglich der Umsetzung, der Auslegung und der Auswirkungen gelassen wurde (siehe II.3). Hierbei ist ein zentrales Problem, dass die Intention des Gesetzes nur in der Begründung ausgeführt wird und nicht im Gesetzestext steht. Dies lässt die Möglichkeit offen, sich – je nach persönlicher Haltung zur Prostitution – nur auf den Gesetzestext zu berufen und die Intention zu ignorieren.

Grad der sozialen Ablehnung der Inanspruchnahme eines Gesetzes

Der Grad der sozialen Ablehnung wirkt unmittelbar auf das Ausmaß der Inanspruchnahme rechtlicher Möglichkeiten ein. Wird es gesellschaftlich positiv bewertet, eine neue Rechtsnorm zu nutzen, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass sie häufig zur Anwendung kommt. Erfolgen negative Sanktionen, ist das Gegenteil der Fall. Unsere Befragung von Prostituierten belegt, dass es ein charakteristisches Hindernis für die Zielgruppe des ProstG ist, dass sie die Ausgrenzung seitens ihrer Umwelt, negative Folgen für sich, ihre Familie und ihre Kinder fürchten, sobald sie ihre Anonymität preisgeben. Befürchtet werden im Falle des Bekanntwerdens ihrer Tätigkeit auch Sanktionen von Behörden, z. B. die Rückveranlagung durch die Finanzämter. Hier schließt sich ein Kreis zum erstgenannten Kriterium der Anreize bzw. der Kosten-Nutzen-Abwägung bei der Inanspruchnahme eines Gesetzes.

Sicherlich würde es gesellschaftlich geschätzt, wenn alle Prostituierten Steuern und Sozialabgaben zahlen und alle Betreiber und Betreiberinnen ihre Betriebe korrekt anmelden und Kontrollen zugänglich machen würden. Es ist jedoch keine spürbare positive Rückmeldung zu erwarten, d. h. es gibt keinen Weg, auf dem sich für diese Entscheidung gesellschaftliche Anerkennung vermitteln ließe.

Der Abbau von Diskriminierung vollzieht sich langsam und ist in der Regel von Rückschlägen gezeichnet.

Eine rechtliche Klarstellung, dass Prostitution nicht als sittenwidrig, sondern – wenn sie freiwillig ausgeübt wird – als Erwerbstätigkeit anerkannt ist, kann zwar ein Umdenken nicht automatisch herbeiführen, jedoch den Boden für gesellschaftlichen Wandel besser bereiten. Es muss bei gesellschaftlichen Prozessen dieser Art aber mit einer langfristigen Zeitperspektive gerechnet werden. Die Zustimmung in der Bevölkerung zur Legalisierung der Prostitution in den Meinungsumfragen während des Gesetzgebungsverfahrens war sowohl bei Männern als auch bei Frauen hoch (siehe II.1.), das Risiko für die einzelnen in der Prostitution Tätigen, abgelehnt bzw. diskriminiert zu werden, bleibt derzeit jedoch bestehen.

Perzipierte moralische Kompetenz des Gesetzgebers

Von der perzipierten moralischen Kompetenz des Gesetzgebers nimmt Rottleuthner6 an, dass sie ebenfalls fördernde oder hindernde Wirkung bei der Umsetzung und Inanspruchnahme eines Gesetzes hat. Seitens der Prostituierten wird die individuelle Einschätzung der Glaubhaftigkeit der Politik den Ausschlag geben. Unsere Befragung gibt deutliche Hinweise darauf, dass die Intention des Gesetzgebers sehr unterschiedlich gesehen wird (siehe III.1). Wenn seitens der Prostituierten davon ausgegangen wird, dass der Staat „als Zuhälter“ fungiert und nur an den Prostituierten verdienen will, wird dies zu einer negativen Einschätzung und zu einer Ablehnung der neuen Möglichkeiten führen. Wird davon ausgegangen, dass sich im ProstG ein glaubhaftes Interesse des Staates an den Prostituierten und ein Bemühen, Verbesserungen ihrer Lebens- und Arbeitssituation zu verwirklichen, ausdrückt, dann kann eine positive Wirkung angenommen werden. Diese führt jedoch nicht unmittelbar zu einer häufigen Nutzung der gesetzlichen Möglichkeiten, denn andere oben genannte Faktoren – vor allem die Kosten-Nutzen-Rechnung – wiegen schwerer. Die Einschätzung der Glaubhaftigkeit der Intention des Gesetzgebers ist allerdings ausschlaggebend für die symbolische Wirkung des Gesetzes und die in sie gesetzten Erwartungen an Entstigmatisierung.

Vergleichbar wird auch die persönliche moralische und politische Einstellung zur Prostitution bei den Vertreterinnen und Vertretern von Behörden und Ministerien wirken. Wird seitens der lokalen Politik und der Leitung der Behörden die Zielsetzung des ProstG für moralisch vertretbar erachtet, kann das die Umsetzung voranbringen. Eine moralische Verurteilung dagegen bremst den Umsetzungsprozess überall da aus, wo individuelle Entscheidungsspielräume bestehen. Von Interesse sind daher Erfahrungen mit der Prostitutionsgesetzgebung in den Niederlanden, die bei der Umsetzung von zentralen Wertvorstellungen – Verantwortlichkeit, Integrität und öffentliche Sicherheit – geleitet wurde.7

Sowohl die moralische Kompetenz des Gesetzgebers als auch die Einstellung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Behörden und Ministerien sind von einer deutlichen politischen top-down Positionierung abhängig. Bleibt der Eindruck bestehen, dass nicht wirklich grundlegend verändert werden solle, wird keine positive Wirkung zu erreichen sein.

Kriterium „Lebenswelt“

Rottleuthner nennt die „Lebenswelt“ als Grenze rechtlicher Steuerung. Hier stellt er die Frage in den Vordergrund, „unter welchen Bedingungen innerhalb einer Interaktion Recht überhaupt thematisiert wird und mit welchen Konsequenzen.“8 Die Wahrscheinlichkeit, dass Recht thematisiert wird, hängt demzufolge von der Ausgestaltung der sozialen Beziehung ab. Einen Anknüpfungspunkt für die Untersuchung der Umsetzung des ProstG bietet hier die Überlegung, dass es eine Rolle spielt, ob eine Beziehung – in unserem Falle z. B. die zwischen Prostituierter und Kunde oder zwischen Prostituierter und Betreiber – dauerhaft oder episodisch, persönlich oder anonym ist sowie ob sie bereits rechtlich strukturiert ist.

Das „Milieu“ kann nicht als eine homogene „Lebenswelt“ gesehen werden. Die Segmente der Branche bieten unterschiedliche Anknüpfungspunkte für die Umsetzung der Intention des ProstG. Generell muss gesehen werden, dass die „Lebenswelt“ Prostitution trotz der in der Öffentlichkeit präsenten romantisierten Bilder von großer Unverbindlichkeit zwischen allen Beteiligten geprägt ist: Verträge werden nicht geschlossen, Arbeitsstellen werden von heute auf morgen gewechselt, Arbeitszeiten werden flexibel gehandhabt.

In der Prostitution werden geschäftliche, wirtschaftliche Beziehungen häufig in Umgangsformen privater, persönlicher Beziehungen ausgestaltet. Dies gilt sowohl für die Beziehung zum Kunden, in der die Illusion eines persönlichen Interesses oder der persönlichen Zuwendung erhalten bleiben muss, als auch für die Beziehung zum Betreiber bzw. der Betreiberin, da diese offiziell nicht als Arbeitgeber auftreten und in der beidseitigen Kommunikation in der Regel das „Du“ gewählt wird, das soziale Nähe suggeriert. Diese Form der Beziehung stellt ein Hindernis bei der Realisierung eines Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Verhältnisses dar. Während diese Nähe bei kleinen Betrieben eher gegeben ist, sind die Verhältnisse anders in Großbordellen mit sehr vielen dort tätigen Prostituierten und einem Management. Hier sind die Arbeitsverhältnisse eher anonym und es überwiegt die Konkurrenz zwischen den Prostituierten. Die Betriebe sind angemeldet, Zimmer sind standardisiert eingerichtet und das Personal unterliegt ständiger Fluktuation.

Da Verträge nicht rechtsgültig waren – abgesehen von Mietverträgen –, wurde Recht in Prostitutionsbetrieben bislang kaum thematisiert. Häufig wechselnde Arbeitsstellen, informell geregelte Arbeitsverhältnisse, von allen Seiten tolerierte Rechtsverletzungen trugen zu einem undeutlichen Verhältnis zu Recht und Gesetz bei. Das Feld der Prostitution ist jedoch in Veränderung begriffen. Einerseits entstehen Bordelle, die als Geschäftsbetrieb angemeldet und geführt werden, andererseits hat sich durch das ProstG die Rechtsposition von Prostituierten verbessert, was zumindest für einige bedeutet, dass sie eigene Interessen stärker zum Ausdruck bringen.

Die neuen Regelungen des ProstG können diese traditionellen Beziehungsstrukturen und Interaktionen verändern. Die Entwicklung steuert im „hellen Bereich“ (siehe I.3) auf eine zukünftige Ausgestaltung der Beziehung in den Rollen von Arbeitgeber bzw. Arbeitgeberin und Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer zu. Dies gilt nicht vergleichbar für alle Bereiche der Prostitution. Die seit sehr langer Zeit von sozialer Ausgrenzung bestimmten eingeschliffenen Gewohnheiten und die Tatsache, dass es Bereiche mit ausgeprägten Abhängigkeitsverhältnissen und auch immer wieder eine Vermischung der Prostitution mit Kriminalität gibt, stellen eine große Hürde für Veränderungsbestrebungen dar.

Auf diesem Hintergrund war es für das Forschungsteam nicht überraschend, dass die Untersuchung der Wirksamkeit des ProstG in vielerlei Hinsicht einer Spurensuche glich. Umso größere Bedeutung kommt den beobachteten Veränderungstendenzen zu, die sich trotz der kurzen Zeitspanne, die seit Inkrafttreten des Gesetzes vergangen ist, und trotz der erheblichen Umsetzungshindernisse bereits beobachten ließen.

1) Z.B. Opp-Diekmann-Modell, Rottleuthner 1987, S. 57; Diekmann 1980; Erweiterung des Modells: S. 64; vgl. auch Rottleuthner 1992, S. 126 ff, siehe auch Grafik im gesonderten Anhang.

2) Rottleuthner 1992, S. 125 ff

3) ebenda, S. 129

4) Bundesverband Sexuelle Dienstleistungen (2004), Gute Geschäfte, Berlin, www.busd.de

5) Die generell problematische, sehr oft verzerrte und sensationsheischende Darstellung von Prostitution in den Medien trägt nicht zu einer nüchternen Diskussion der Gesetzesreform bei.

6) Rottleuthner 185, S. 127

7) Wagenaar 2003, siehe unten

8) ebenda, S. 131

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