Untersuchung „Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes“

IV Internationale Perspektive

2   Diskussion der unterschiedlichen Wege

Die unterschiedlichen Wege, die in europäischen Ländern in der Prostitutionspolitik eingeschlagen werden, sind Gegenstand teilweise erbitterter Auseinandersetzungen. So wird z. B. in der European Women’s Lobby eine heftige Debatte über die Vorzüge der schwedischen oder der deutschen bzw. niederländischen Rechtslage geführt, die zu Spaltungen des feministischen Lagers führt. Während die einen unter Prostitution den Verkauf bzw. Kauf einer Dienstleistung verstehen, sehen die anderen darin den Verkauf bzw. Kauf von Frauen. Auch Organisationen, die für die Rechte von Prostituierten bzw. für die Verbesserung ihrer gesundheitlichen Situation eintreten, setzen sich intensiv damit auseinander.1 Anstelle einer polarisierenden Diskussion erscheint es fruchtbarer zu prüfen, welche Aspekte der jeweiligen Regelungen in den hier präsentierten Ländern für die deutsche Diskussion von Interesse sein können.

Niederlande

In den Niederlanden werden zwei Seiten der Prostitution gesehen, der freiwillige Verkauf sexueller Dienstleistungen und die Ausbeutung von Zwangsverhältnissen. Der Zugang ist pragmatisch, Prostitution wird als eine Realität gesehen, die nicht ohne weiteres zu verändern sei. Freiwillige Prostitution gilt als Erwerbstätigkeit; führt sie jedoch zur Störung oder Belästigung, wird sie ein Problem der öffentlichen Ordnung.

In die Gesetzesreform – die Aufhebung rechtlicher Einschränkungen und Straftatbestände – wurden die Behörden auf regionaler und kommunaler Ebene, die die Umsetzung gewährleisten müssen, von vornherein einbezogen. Sowohl die Polizei als auch die Gemeinden wurden mit Informationen versorgt und beim Wechsel in die neue Rechtslage begleitet. Es wurde zwar bewusst die eigenständige Entscheidung der Kommunen nicht in Frage gestellt, aber Modelle der Umsetzung zur Verfügung gestellt, an denen sie sich orientieren konnten. Durch das Bereitstellen von guten Praxismodellen zur Kontrolle der Prostitution im Rahmen eines nationalen Aktionsprogramms wurde aktiv auf eine verhältnismäßig einheitliche Umsetzung hingewirkt. Die Praxisbeispiele waren für jede Institution gedacht, die mit der Prostitutionsbranche zu tun hat. Auch in Deutschland werden viele Entscheidungen im Rahmen der Selbstverwaltung der Kommunen getroffen. Hier könnte ein Ansatzpunkt liegen, die Vereinheitlichung der Praxis und die Umsetzung des ProstG generell zu befördern. Andererseits liegt ein Risiko darin, die Entscheidungen über die Umsetzung des Gesetzes ausschließlich bei den Kommunen zu verorten. Die wenig einheitliche Umsetzung in den Niederlanden und die Tatsache, dass eine nicht unerhebliche Anzahl von Gemeinden die Einführung von Lizenzierungsverfahren verschleppt, macht dies deutlich.2

Im Unterschied zu Deutschland war eine verstärkte Bekämpfung des Menschenhandels und der Zwangsprostitution in die Reform des Prostitutionsgesetzes integriert. Seitens der Polizei war das Vorgehen gegen Menschenhandel offiziell kritisiert worden und die neue Gesetzgebung in Verbindung mit einer integrierten, koordinierten Prostitutionspolitik sollte dieser Kritik Rechnung tragen. Auf nationaler Ebene wurden ein Polizeiprojekt zum Menschenhandel und ein Monitoring bezüglich der Umsetzung des Gesetzes eingerichtet. In die Verfahren für die Lizenzierung eines Bodellbetriebes wurden Kriterien eingeführt, die als Hinweise auf Menschenhandel gewertet werden können. Die Polizei wurde dementsprechend fortgebildet. Jedoch benannten die befragten Polizeidezernate Schwierigkeiten bei der Verfolgung von Kriminalität im Umfeld der Prostitution. Hier wurde vor allem die Untätigkeit der Gemeinden und Behörden beklagt.3

In den Niederlanden wurde die Entscheidung über die Prostitutionspolitik an die Kommunen gegeben. Es gab zwar weder für Polizei noch für die Städte und Gemeinden zusätzliche Finanzierung seitens der Ministerien, aber sie wurden mit sehr konkretem Informationsmaterial sowie mit Strategien und Best-Practice-Modellen zur Umsetzung versorgt.

Hilfsorganisationen erhielten zusätzliche Finanzierung zur Information von Prostituierten über die neue Rechtslage sowie für Unterstützung beim Um- und Ausstieg. Diese wurde jedoch 2005 wegen leerer öffentlicher Kassen weitgehend gestrichen.4

Ähnlich wie in Deutschland konnte in den Niederlanden ein sehr unterschiedliches Verhalten gegenüber der Umsetzung seitens der Städte und Gemeinden und der Behörden beobachtet werden. Die regionalen Unterschiede waren teilweise enorm. Während z. B. in Den Haag eine als erfolgreich eingeschätzte Prostitutionspolitik griff, scheiterte sie in Amsterdam.5 Behörden, die für die Umsetzung verantwortlich sind, entwickeln oft keine eigenen Aktivitäten, sondern warten ab.6 Es gibt jedoch Untersuchungsergebnisse, wie die Umsetzung voran gebracht werden kann.

Die Umsetzung und die Auswirkungen der Gesetzesreform wurden evaluiert. Die Studie wurde allerdings in sehr kurzer Frist nach Inkrafttreten zwischen 2000 und 2001 durchgeführt und konnte nur wenig konkrete Auswirkungen erfassen. Daalder7 betont, dass es zu einem so frühen Zeitpunkt noch keine gesicherten Daten geben kann und es „zu früh sei, um die tatsächlichen Auswirkungen der Gesetzesänderung einschätzen zu können.“ Künftige Untersuchungen würden mehr Klarheit über die Entwicklung und Erfolge bringen.

Da Untersuchungen zeit- und kostenintensiv sind, empfehlen die niederländischen Evaluatoren, einige Jahre abzuwarten, bis deutlichere Auswirkungen zu messen sind und gesicherte Daten erhoben werden können. Bis dahin setzen sie auf ein konsequentes Monitoring der Veränderungsprozesse und ein Erheben des Standes der Lizenzierungsverfahren in den Städten und Gemeinden in kurzen Abschnitten. Es wird empfohlen, dass die zuständigen Behörden einen Jahresbericht über die tatsächlichen Aktivitäten und Strategien vorlegen.8

Schweden

Die rechtliche Regelung und die gesellschaftliche Bewertung der Prostitution gehört zu den Fragen, in denen Deutschland und Schweden eine gegensätzliche Haltung einnehmen. Diese ist auf „Unterschiede in der Tradition feministischen Denkens und unterschiedliche Definitionen des Verhältnisses zwischen Individuum und Staat“9 in beiden Ländern zurückzuführen.

Die Fokussierung auf die Gruppen von Prostituierten, die unfreiwillig dieser Tätigkeit nachgehen, die in Zwangs- und Gewaltverhältnisse leben oder aufgrund von Gewalterleben in Kindheit und Jugend reaktiv diesen Weg eingeschlagen haben, betont den Bedarf an Schutz, der für die überwiegende Anzahl von Prostituierten gegeben ist. Fragen des Schutzes und der Geschlechtergleichheit stehen im Mittelpunkt der Diskussion. Die nachweislich hohe Belastung durch Gewalt sowie die Hinweise aus der Sozialforschung zur schlechten gesundheitlichen Verfassung von Prostituierten, in der Prostitution generell und vor allem in bestimmten Segmenten – in der Beschaffungsprostitution und in der Straßenprostitution – werden ernst genommen. Hinweise darauf, dass sich das Sicherheitsgefühl von Frauen in der Prostitution verschlechtert hat, sowie auf die Verschlechterung der Situation von Migrantinnen werden in Schweden zugunsten eines höheren gesellschaftlichen Ziels ausgeblendet.

Diese Perspektive ist eine interessante Ergänzung der Diskussion in Deutschland wie sie von Prostituiertenorganisationen und einigen Beratungsstellen geführt wird, die sich auf die freiwillig ausgeübte Prostitution und die Arbeits- und Lebensverhältnisse dieser Gruppe selbstbewusster Prostituierter konzentriert. Die Tatsache jedoch, dass in Schweden sowohl im Gesetzgebungsverfahren als auch bei Fragen der Umsetzung die betroffene Gruppe der Prostituierten nicht einbezogen wurde, führt zu Problemen. Es ist zentral für den Prozess der Implementierung neuen Rechts in die Praxis, dass diejenigen, zu deren Gunsten dies geschehen soll, gehört und die Praxis ihren Bedürfnissen angepasst wird. Weil diese Gruppe sehr heterogen und die Bedürfnisse unterschiedlich sind, kann es auf die Frage nach dem Erfolg der Rechtsreform in Schweden keine einfache Antwort geben. Nachteile für Prostituierte, die nicht dem Stereotyp des Gewaltopfers entsprechen, werden in Kauf genommen.

In Schweden ist die Definition von Prostitution, die der Politik zugrunde gelegt ist, breit und zu wenig differenziert, um die heterogene Wirklichkeit abzubilden. Hier wird nicht unterschieden zwischen freiwilliger Erwerbstätigkeit in diesem Feld und Zwangsverhältnissen – und auch nicht zwischen den Entscheidungen Erwachsener und der Prostitution Minderjähriger. In Deutschland gerät die Definition oftmals zu eng, wenn ausschließlich die freiwillig tätige, selbstbewusste, professionelle Prostituierte in die Diskussion geführt wird. Dies führt zu einer Ausblendung der Wahrnehmung realer Gewalt- und Zwangsverhältnisse in der Prostitution. Die Untersuchung zu Lebenssituation, Sicherheit und Gesundheit von Frauen in Deutschland10 weist ein deutlich höheres Maß an Gewaltbetroffenheit der Teilpopulation von Prostituierten im Vergleich zur Hauptstudie nach.

Eine Analyse der unterschiedlichen gesellschaftlichen Entwicklungen und Positionen in Schweden und Deutschland macht deutlich, weshalb beide Länder in der Prostitutionspolitik konträre Wege eingeschlagen haben.11 Beide Diskussionen sind in sich nachvollziehbar, konsequent und von einer Werthaltung geprägt. Die Traditionen, die Entwicklung der Gleichstellungspolitik, die Thematisierung von Familie als Institution sowie die Politik bezüglich der Rollen von Frauen und Männern in Familie und auf dem Arbeitsmarkt sowie die politischen Initiativen gegen patriarchale Strukturen unterscheiden sich und bilden jeweils den Hintergrund, der die Zustimmung einer Bevölkerungsmehrheit zur jeweiligen Politik hervorbringt.

Interessant ist, dass sowohl Schweden als auch Deutschland Fragen der Gleichstellung in den Mittelpunkt ihrer Argumentation stellen: in Schweden die Geschlechtergleichheit, in Deutschland die Betonung gleicher Rechte für alle Erwerbstätigen auf gute und sichere Arbeitsbedingungen. Man könnte auch sagen, in beiden Ländern wird eine Antidiskriminierungspolitik mit unterschiedlichen Schwerpunkten betrieben. Beide Male geht es der jeweiligen Gesellschaft um die Beseitigung von Unrecht und ein Mehr an Demokratie.

Parallelen in Deutschland: Sanktionen gegen Kunden von Prostituierten

Die schwedische Linie findet auch in Deutschland durchaus Sympathie. Zum einen bei einigen Polizei- und Ordnungsbehörden, zum anderen bei einer starken feministischen Strömung12, die Prostitution als eine zugespitzte Ausformung des patriarchal geprägten Geschlechterverhältnisses sieht. Die Interessen sind jedoch nicht gleichzusetzen. Die Ordnungsämter argumentieren vor allem mit dem Recht der Nachbarschaft auf Schutz vor Störung und Belästigung und mit dem Jugendschutz. Feministinnen führen vor allem die Notwendigkeit der Bekämpfung des Frauenhandels und der Zwangsprostitution an.

In Leipzig, einer der Modellregionen dieser Untersuchung, gibt es Sanktionen gegen Kunden von Prostituierten. Hier wurden im Rahmen einer „Polizeiverordnung über öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Stadt Leipzig – Gemeinsam sicher, jeder ist gefragt“ Anbahnungsgespräche mit Prostituierten verboten. § 3 der Polizeiverordnung lautet: „In Wohn- oder Mischgebieten, insbesondere in der näheren Umgebung von Schulen sowie Kinder- und Jugendeinrichtungen, ist es auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen sowie in öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen untersagt, zu Personen Kontakt aufzunehmen, um sexuelle Handlungen gegen Entgelt zu vereinbaren.“13 Diese Bestimmung deckt sich mit der Sperrbezirksverordnung, die für das gesamte Stadtgebiet Leipzigs gilt und die Straßenprostitution verbietet. Ziel der Bestimmung ist es, „Anwohner und Passanten vor vielfältigen unzumutbaren Beeinträchtigungen im öffentlichen Raum“ wirksamer als bisher zu schützen. Hier werden „die sexuelle Selbstbestimmung und die Ehre unbeteiligter Frauen und Mädchen“ hervorgehoben, aber auch die körperliche und seelische Integrität Jugendlicher und der Schutz der Familie. Darüber hinaus sollen Belästigungen durch den „motorisierten Such- bzw. Kreisverkehr“ vermieden werden. Verstöße werden mit Ordnungsgeld geahndet und sind kein Straftatbestand. Trotzdem spricht der Vertreter der Polizei von einem „Unrecht“, dessen sich die Männer bewusst werden sollen, die Prostituierte ansprechen (L/P/28).

Beabsichtigt war, statt gegen die Prostituierten selbst, direkt „gegen die Basis der Prostitution, die Freier“ vorzugehen (L/P/16). Ähnlich wie in Schweden steht hinter diesem Konzept auch eine Bewertung der Prostitution als sozial schädlich. Die Polizei führt Verkehrskontrollen und Videoüberwachung durch. Vor Beginn dieser Maßnahmen gab es Beschwerden aus der Bevölkerung, ein Bürgerverein gründete sich, um die Prostituierten aus der Nachbarschaft zu verdrängen. Die betroffenen Straßenzüge waren erst kürzlich renoviert worden und galten nun als besseres Wohngebiet, obwohl hier seit den 20er Jahren der Straßenstrich beheimatet war. Ganz so wie in Schweden argumentieren aber auch die Leipziger Behörden, dass im Jahre 2005 die Dinge nicht mehr so sein müssen wie 1920. Prostitution wird als ein Phänomen gesehen, das überwunden werden kann. Wenn das drohende Ordnungsgeld mit 75 Euro über dem Tarif der sexuellen Dienstleistung liege, würden es sich die Männer in Zukunft überlegen, ob sie zur Prostituierten gingen, es läge somit ein „aufklärerisches Moment“ in dieser Strategie der Stadtverwaltung (L/P/29). Im Interview beschreibt die Vertreterin des Ordnungsamtes den Vorgang, der zur Erfassung der Kunden führt: Um sich mit der Prostituierten zu einigen, muss der Kunde entweder langsamer fahren oder anhalten und einen Preis für eine Gegenleistung vereinbaren. Wenn beide sich einig sind, steigt die Prostituierte zu. Dieser Vorgang wird beobachtet – von der Polizei oder dem Bürgerverein – das Autokennzeichen notiert und der Wagen angehalten, die Personalien festgestellt. Die Zahlungsaufforderung des Ordnungsamtes geht nach Hause in der Absicht, die Ehefrau aufmerksam zu machen und den Mann zu beschämen.

Die Prostituierte ist im Sperrbezirk von Strafe bedroht, bereits ein einmaliger Verstoß begründet eine Ordnungswidrigkeit nach § 120 I Nr. 1 OWiG, wiederholte Verstöße eine Straftat nach § 184d StGB. Ziel der Kommune ist die Verdrängung der sichtbaren Prostitution, dem Straßenstrich, in die Gewerbegebiete am Stadtrand.

Modellprojekte in britischen Kommunen

Auch in Großbritannien gibt es in verschiedenen Kommunen eine Prostitutionspolitik, die sich an die Kunden richtet und sie mit Ordnungsgeld belegt. Auch hier werden die Verwarnungen an die Wohnungsadresse geschickt, damit sie der Ehefrau bekannt werden, wovon sich eine Beschämung des Mannes und dadurch eine Abschreckung erhofft wird. Diese Maßnahmen wurden seit 2000 in einem vom Home Office geförderten Programm von elf interinstitutionellen Projekten zur Straßenprostitution evaluiert. Ziel der Projekte waren die Reduzierung der Minderjährigenprostitution sowie der Störungen und Verbrechen im Kontext der Prostitution und die Förderung von Interventionen, die den Ausstieg aus der Prostitution ermöglichen.14 Die Evaluation stellte fest, dass die traditionellen, repressiven Methoden der Bekämpfung der Straßenprostitution wie Razzien und Strafverfolgung keine Lösung der Probleme erbrachten. Sie führten zur Verdrängung und Abwanderung der Prostituierten in andere Bezirke, jedoch nur vorübergehend.15 Auch Razzien gegen Kontakt suchende Kunden von Prostituierten hatten nur diese sehr begrenzten und vorübergehenden Erfolge. Viel versprechender waren Ansätze der Mediation zwischen Prostituierten und Anwohnern, die nicht bei der Polizei, sondern auf der Ebene des Stadtteils angesiedelt waren. Wurden die Prostituierten in die Lösungsfindung mit einbezogen, führte dies in der Regel zu dauerhaften Verbesserungen. Generell bewährten sich interdisziplinäre, interinstitutionelle Kooperationen, auch wenn es um Lösungen für Beschaffungsprostitution oder Prävention von Minderjährigenprostitution ging.16

Initiative zur Bestrafung von Kunden von Zwangsprostituierten in Deutschland

In Deutschland beschränkt sich auf Bundesebene die Initiative zur Bestrafung von Kunden von Prostituierten – üblicherweise unter dem Schlagwort „Freierbestrafung“ diskutiert – auf das Ausnutzen von Zwangsprostituierten.

Im Februar 2005 wurde im Rahmen des 37. Strafrechtsänderungsgesetzes die Verfolgung von Menschenhandelsdelikten verbessert und der Rahmenbeschluss des Rates der Europäischen Union vom 19. Juli 2002 zur Bekämpfung des Menschenhandels umgesetzt.

Dieses Gesetz ging einigen nicht weit genug. Am 24. 2. 2005 hat die bayerische Regierung einen Entschließungsantrag zur Bekämpfung des Menschenhandels dem Bundesrat vorgelegt. Der Antrag sah u. a. vor, dass eine Bestrafung der bewussten oder leichtfertigen Inanspruchnahme von Zwangsprostituierten eingeführt wird.17 Am 19. 4. 2005 beantragte die CDU/CSU-Fraktion im Bundestag im Rahmen des „Entwurfs eines Strafrechtsänderungsgesetzes – §§ 232a, 233c StGB“18 die Änderung der entsprechenden Paragraphen.19 Dieser Antrag sieht einen eigenen fast gleich lautenden Straftatbestand vor, der „den Unwertgehalt des Missbrauchs von Menschenhandelsopfern mit angemessenen Strafandrohungen“20 zum Ausdruck bringen soll. Damit wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren derjenige bedroht, der sexuelle Dienstleistungen von Menschenhandelsopfern in Anspruch nimmt, wenn erwiesen ist, dass der Kunde bei Vornahme der sexuellen Handlungen die Zwangslage der Prostituierten kannte. Ihm „müssen also Umstände bekannt sein, die auf eine Zwangslage hinweisen, wie etwa abgeschlossene Räume, eingeschränkte Bewegungsfreiheit, Drogenabhängigkeit, Verletzung als Folge psychischer Gewalt, fehlende Sprachkenntnisse, fehlende Aufenthaltserlaubnis oder Preisdiktate durch den Zuhälter“ (ebenda). Außerdem sieht der Entwurf in Absatz 2 die Sanktionierung „leichtfertigen Verhaltens“ vor, die diejenigen Täter erfassen soll, „die sich bedenkenlos über objektive Hinweise auf die Zwangslage der Prostituierten hinwegsetzen. (…) Angesichts des damit verbundenen Handlungsunwertes erscheint es gerechtfertigt, derart rücksichtsloses Verhalten im Rahmen eines solchen Auffangtatbestandes auch dann mit Strafe zu bedrohen, wenn ein Vorsatz im Sinne von § 232a I StGB nicht nachgewiesen werden kann.“21 Darüber hinaus enthält der Gesetzesentwurf eine Kronzeugenregelung für Täter, die mit einer Strafmilderung verknüpft ist, und eine Erweiterung der Überwachung der Telekommunikation bei allen Straftaten des Menschenhandels. Dieser Gesetzesentwurf soll explizit zur „Korrektur der durch das Prostitutionsgesetz verursachten Fehlentwicklungen dienen“.22 Weiteres Ziel ist es, ein Zeichen zu setzen für eine „Bewusstseinsänderung in den Heimatländern der Opfer“.23

Seitens der Staatsanwaltschaften wird teilweise eine Erweiterung der Überwachungs- und Eingriffsmöglichkeiten begrüßt, wie die im Rahmen der hier vorgelegten Untersuchung geführten Interviews belegen (vgl. II.2.4.4.).24 Expertinnen und Experten äußern sich differenziert: Renzikowski25 betont die Notwendigkeit einer Trennung der legalen von der illegalen Prostitution. Während die Verfolgung von Zwangs- und Gewaltverhältnissen intensiviert – dafür sieht er die Bestrafung von Kunden von Zwangsprostituierten als geeignetes Mittel – und der Schutz der Opfer verbessert werden müsse, sei eine Rückkehr zum alten Rechtszustand vor dem ProstG abzulehnen und mit den Erfordernissen der Strafverfolgung nicht zu begründen.

Österreich

Die Regelung der Prostitution in Österreich gleicht in vielen Aspekten der deutschen vor dem Inkrafttreten des Infektionsschutzgesetzes und des ProstG, jedoch mit spezifisch österreichischer Ausprägung. Als Mängel der Rechtslage werden schlechte, von den Bar- bzw. Bordellbetreibern und -betreiberinnen diktierte Arbeitsbedingungen, Einschränkung der Möglichkeiten sicheren, selbstbestimmten Arbeitens und durch die Regelungen bedingte starke Abhängigkeiten von Betreibern und Betreiberinnen genannt. Interessant ist für Migrantinnen die Möglichkeit, legal in der Prostitution zu arbeiten, problematisch jedoch die Beschränkung ihrer Arbeitserlaubnis auf die Prostitutionstätigkeit und die Bindung an einen Betrieb.

1) vgl. www.europap.net

2) Report 2004, S. 51

3) Daalder 2004, S. 20

4) Gespräch mit dem Koordinator des De Rode Draad, Jan Visser, am 12. 10. 2004

5) Report 2004, S. 32

6) Daalder 2003, S. 3

7) Daalder 2003, S. 3

8) Daalder 2003, S. 4

9) Dodillet 2004a

10) Schröttle/Müller 2004

11) vgl. hierzu ausführlich Dodillet 2004a

12) Hier ist vor allem die Zeitschrift EMMA und ihre Herausgeberin Alice Schwarzer zu nennen, die mit großem Nachdruck für die Bekämpfung der Prostitution durch die Bestrafung von Kunden eintritt, siehe EMMA-Dossier 5/2004 „Erst die Kunden schaffen den Markt“.

13) Polizeiverordnung 2005, S. 14

14) vgl. Hester 2004

15) ebenda, S. VI

16) ebenda, S. 137 ff

17) BR-Drucksache 141/05

18) BT-Drucksache 15/5326

19) Anlässlich des Symposiums der CDU/CSU „Zwangsprostitution effektiv bekämpfen“ am 20. 4. 2005 in Berlin wurde die Rücknahme des ProstG gefordert. Die Rücknahme fordert auch der Bayerische Gesetzesentwurf (BR-Drucksache 140/05).

20) Granold 2005, S. 2

21) ebenda, S. 3

22) BT-Drucksache 15/3045/05, S. 2

23) ebenda, S. 8

24) vgl. auch Leister 2005

25) Renzikowski 2005, S. 18

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