Fragen und Antworten zum Bericht der Bundesregierung zu den Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes

Stand: 02.01.10

Empirische Daten zu Prostitution in Deutschland

Zur Anzahl der Prostituierten in Deutschland gibt es keine zuverlässigen Angaben aus einer Statistik oder auf wissenschaftlicher Grundlage. Eine häufig zitierte Schätzung, die auf die Berliner Prostituiertenberatungsstelle Hydra e.V. zurückgeht, geht von bis zu 400.000 Prostituierten in Deutschland aus. Andere Schätzungen oder Hochrechnungen gehen von niedrigeren Zahlen aus.

Die Angaben werden auch dadurch erschwert, dass viele Frauen dieser Tätigkeit nur nebenbei, gelegentlich oder für einen kurzen Lebensabschnitt nachgehen.

Der Anteil der Migrantinnen in der Prostitution wird unterschiedlich eingeschätzt und variiert regional. Fachberatungsstellen gehen davon aus, dass mehr als die Hälfte der Prostituierten ausländischer Herkunft ist. Die meisten von ihnen stammen aus Osteuropa. Von ihnen hat ein großer Anteil keinen legalen Aufenthaltstitel, der zur Ausübung der Prostitution berechtigt.

Ob sich der Anteil der Migrantinnen in der Prostitution, wie häufiger behauptet wird, insgesamt erhöht hat, lässt sich letztlich nicht zuverlässig beurteilen. Die wissenschaftlichen Gutachten zum Prostitutionsgesetz enthalten hierzu keine Aussagen. Aufgabe der Gutachten war es, die Auswirkungen des Gesetzes auf die Praxis zu evaluieren, nicht eine Beschreibung der Prostitution an sich vorzunehmen oder Daten über das Ausmaß der Prostitution in Deutschland zu sammeln.

Auf welchen Erkenntnissen beruht der Bericht der Bundesregierung?

Zur Vorbereitung des Berichts der Bundesregierung hat das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend drei wissenschaftliche Gutachten vergeben, die für den vorliegenden Bericht ausgewertet wurden.

Diese sind:

Untersuchung zu den Auswirkungen des Prostitutionsgesetzes, erstellt durch das Sozialwissenschaftliche FrauenForschungsInstitut SoFFi K. der Kontaktstelle praxisorientierte Forschung e.V. an der Evangelischen Fachhochschule Freiburg. Projektleitung: Prof. Dr. Cornelia Helfferich; Durchführung: Prof. Dr. Barbara Kavemann et al. (im Bericht der Bundesregierung zitiert als SoFFI K I),
Vertiefende Untersuchung zu den Aspekten des Ausstiegs aus der Prostitution, (zitiert als SoFFI K IIa) und der Kriminalitätsbekämpfung ( zitiert als SoFFi K IIb), ebenfalls erstellt von SoFFI K, Prof. Dr. Cornelia Helfferich, Prof. Dr. Barbara Kavemann u.a.
Reglementierung von Prostitution: Ziele und Probleme - eine kritische Betrachtung des ProstG, erstellt von Prof. Dr. Joachim Renzikowski (zitiert als Renzikowski).

Der Bericht der Bundesregierung berücksichtigt auch die im Auftrag des Bundesministeriums des Inneren und des Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend erstellte Studie "Straftatbestand Menschenhandel - Verfahrenszahlen und Determinanten der Strafverfolgung" (veröffentlicht durch das Bundeskriminalamt).

Für die Untersuchungen wurden außerdem die Rechtsprechung und die Fachliteratur ausgewertet, ebenso wurde schriftlich sowie teilweise mündlich befragt:

Landesministerien (Gleichstellung, Justiz, Wirtschaft),
Praktiker und Praktikerinnen der Strafverfolgung aus Bundeskriminalamt, Landeskriminalämtern, Fachkommissariaten der Polizei
Gerichte und Staatsanwaltschaften
Sozialversicherungsträger,
Expertinnen aus Beratungsstellen für Prostituierte
zahlreiche Behörden vor Ort, insbesondere aus den näher untersuchten Modellregionen Berlin, Frankfurt/M., Dortmund, München, Rostock, Leipzig, Hannover und Stuttgart

Außerdem wurde eine Befragung unter rund 300 Prostituierten und unter mehr als 30 Bordellbetreibern und -betreiberinnen durchgeführt.

Bedarf es weiterer Strafrechtsänderungen?

Der Bericht der Bundesregierung zeigt weiteren Handlungsbedarf im Bereich des Strafrechts zu folgenden Punkten auf:

Im Koalitionsvertrag ist festgelegt, dass die Bundesregierung die Opfer von Zwangsprostitution mit den Möglichkeiten des Strafrechts noch besser schützen und die Strafbarkeit der Freier von Zwangsprostituierten regeln wird. So sollen diejenigen, die sich sexuelle Dienste von Menschenhandelsopfern oder Zwangsprostituierten kaufen, obwohl sie deren Zwangslage erkennen, hierfür zur Verantwortung gezogen werden. Bestraft werden soll also das Ausnutzen einer Zwangslage zum sexuellen Missbrauch von Zwangsprostituierten. Hierfür gibt es im deutschen Strafrecht bislang keine hinreichende Grundlage. Ein Formulierungsvorschlag des Bundesrats liegt bereits vor. Daneben werden von den Strafrechtsexperten, z.B. auch im Gutachten von Prof. Renzikowski, verschiedene Lösungsansätze diskutiert. Die Bundesregierung wird die verschiedenen Ansätze prüfen und eine angemessene Lösung für die Strafbarkeit von Freier der Zwangsprostituierten finden.
Auch im Bereich der Minderjährigenprostitution sieht die Bundesregierung noch Regelungsbedarf. Die Bundesregierung hat hierzu bereits einen Gesetzentwurf auf den Weg gebracht, mit dem bisher bestehende Lücken im strafrechtlichen Schutz von Minderjährigen geschlossen und die Voraussetzungen für eine konsequente strafrechtliche Verfolgung der Täter im Bereich der Minderjährigenprostitution verbessert werden. Dabei handelt sich um den Gesetzentwurf zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses des Rates der Europäischen Union zur Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung von Kindern und der Kinderpornographie (Bundestagsdrucksache 16/3439). Das Gesetz wird voraussichtlich im Frühjahr in Kraft treten. Der Entwurf setzt Vorgaben der Europäischen Union um. Zugleich ist damit die wichtige Forderung nach einer Anhebung der Schutzaltersgrenze des § 182 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 StGB von 16 auf 18 Jahre abgedeckt. Die Vorschrift verbietet sexuelle Handlungen mit Minderjährigen gegen Entgelt oder unter Ausnutzung einer Zwangslage.
Der Koalitionsvertrag sieht ebenfalls vor, dass eine grundlegende Reform des Sexualstrafrechts angestrebt wird, mit der Wertungswidersprüche und terminologische Unklarheiten beseitigt werden sollen. In diesem Zusammenhang wird die Bundesregierung auch prüfen, ob die Strafdrohungen für die verschiedenen Tatbestandsvarianten im Bereich der Ausbeutung von Prostituierten und der Zuhälterei im richtigen Verhältnis zueinander stehen. Möglicherweise wird dabei auch das bisher im Verhältnis zur Zuhälterei niedrigere Strafmaß für die ausbeuterische Vermietung von Räumen zum Zweck der Prostitution an das Strafmaß für die anderen Formen der Ausbeutung und Zuhälterei angepasst, da alle Formen der Ausbeutung, denen sich die Prostituierten nicht entziehen können, gleichermaßen strafwürdig sind.

Warum haben bislang so wenige Prostituierte ihr Beschäftigunsverhältnis bei der Sozialversicherung angemeldet?

Statistische Angaben über die Zahl der Prostituierten, die als sozialversicherungspflichtig Beschäftigte gemeldet wurden, stehen letztlich nicht zur Verfügung, weil die Sozialversicherungsträger kein eigenes statistisches Erfassungsmerkmal hierfür vorgesehen haben, sondern diese Beschäftigten unter einer Sammelbezeichnung führen, die auch noch andere Tätigkeiten umfasst.

Aus der von SoFFi K durchgeführten Befragung von Prostituierten und Bordellbetreiberinnen und -betreibern sowie aus den Interviews mit den Expertinnen der Fachberatungsstellen geht jedoch hervor, dass bislang nur ganz vereinzelt Arbeitsverträge mit Prostituierten abgeschlossen wurden und dass nur wenige Prostituierte unter dieser oder einer anderen Bezeichnung zur Sozialversicherung gemeldet wurden. Auch nach Inkrafttreten des Prostitutionsgesetzes geben offenbar viele Prostituierte bei der Sozialversicherung vorzugsweise nicht "Prostitution" als Beruf an, weil sie ihrer Tätigkeit lieber anonym nachgehen wollen.

Die Befragung von SoFFi K unter den Prostituierten hat ergeben, dass die Idee der sozialen Absicherung durch ein abhängiges Beschäftigungsverhältnis für viele der Betroffenen nur schwer vorstellbar ist und auch vor dem Hintergrund der damit verbundenen finanziellen Abzüge wenig attraktiv erscheint. So sahen rund 60 Prozent der befragten Prostituierten einen Arbeitsvertrag nicht als wünschenswerte Option an. Sie befürchteten bei Arbeitsverträgen den Verlust ihrer sexuellen Autonomie sowie ihrer selbst bestimmten Wahl von Arbeitszeit und -ort. Als weiteres Hindernis nannten Prostituierte auch die Sorge vor dem Verlust der Anonymität und die mit einem Bekanntwerden ihrer Tätigkeit möglicherweise verbundenen negativen sozialen Konsequenzen. Eine Rolle spielt dabei auch, dass viele Frauen ihre Tätigkeit in der Prostitution als kurzfristig verstehen und diese Tätigkeit als vorübergehende Episode in ihrem Leben betrachten wollen.

Auch seitens der Bordellbetreiberinnen und -betreiber besteht offenbar die Neigung, an den bisherigen Verfahrensweisen festzuhalten.

Aus Sicht der Bundesregierung sollte daher in künftige Überlegungen einbezogen werden, wie Personen, die de facto eine Arbeitgeberfunktion übernehmen, auch die damit verknüpften Verpflichtungen übernehmen. Wenn eine Tätigkeit in der Prostitution die Merkmale einer abhängigen Beschäftigung, wie sie von den Sozialversicherungsträgern umschrieben worden sind, erfüllt, müssen die damit verbundenen sozialversicherungsrechtlichen und steuerrechtlichen Verpflichtungen auch gegenüber den Arbeitgebern in der Prostitution durchgesetzt werden.

Gibt es weiteren Handlungsbedarf bei der sozialen Sicherung von Prostituierten?

Hinsichtlich des Zugangs zur gesetzlichen Sozialversicherung und hinsichtlich der Möglichkeiten der freiwilligen Absicherung für Alter und Krankheit sind Prostituierte rechtlich gegenüber anderen Arbeitnehmerinnen bzw. anderen Selbständigen nicht mehr benachteiligt. Insoweit besteht hier kein weiterer gesetzgeberischer Handlungsbedarf.

Die wissenschaftliche Untersuchung hat gezeigt: Fragen der sozialen Sicherung werden von einem überwiegenden Teil der Prostituierten außerhalb eines abhängigen Beschäftigungsverhältnisses in der Prostitution geregelt.

Von den schriftlich befragten Prostituierten waren die weitaus meisten (86,9 Prozent) krankenversichert. Nur ein kleiner Teil war nicht krankenversichert, dieser Anteil lag aber deutlich höher als in der Gesamtbevölkerung.

Zum Vergleich: In der Gesamtbevölkerung sind 87,5 Prozent in einer gesetzlichen und 9,3 Prozent in einer privaten Krankenversicherung versichert (Mikrozensus Mai 2003; nach Statistisches Taschenbuch Gesundheit 2005). Annähernd drei Viertel (71,5 Prozent) der versicherten Prostituierten waren in gesetzlichen Krankenkassen, etwas mehr als ein Viertel war in privaten Kassen versichert. Der Anteil der Privatversicherten liegt damit in der Gruppe der Prostituierten höher als in der Gesamtbevölkerung. Von den krankenversicherten hauptberuflichen Prostituierten waren die meisten (59 Prozent) freiwilliges Mitglied einer Krankenkasse. 32 Prozent der krankenversicherten Befragten waren als Familienmitglied versichert. Nur 13 Befragte waren offiziell unter der Berufsbezeichnung Prostituierte versichert. (Der Anteil der krankenversicherten Prostituierten war in der Befragung durch SoFFi K etwas höher als in früheren Untersuchungen. Diese früheren Untersuchungen sind aber nicht vollständig mit der jetzigen Befragung vergleichbar.)

Weitaus problematischer sieht es allerdings bei der Alterssicherung aus: Nur 47 Prozent der befragten Prostituierten verfügten über eine Alterssicherung (Rentenversicherung oder anderweitige, private Altersvorsorge). Grund dafür dürfte sein, dass die meisten Prostituierten ihre Tätigkeit als eine vorübergehende Phase in ihrer Biographie ansehen und Fragen der Alterssicherung darum später verschieben.

Rechtlich bestehen jedoch neben dem Zugang zur Rentenversicherung über eine sozialversicherungspflichtige Tätigkeit noch weitere Möglichkeiten für eine freiwillige Altervorsorge, die auch Prostituierten offen stehen.

Wie will die Bundesregierung den Ausstieg aus der Prostitution fördern?

Ziel muss es sein, Frauen und Männern, Mädchen und Jungen in der Prostitution andere Optionen der Lebensgestaltung zu eröffnen und einem Abgleiten in Abhängigkeiten, die Prostitution als scheinbar kleineres Übel oder akzeptablen Ausweg erscheinen lassen, entgegenzuwirken. Die Erfahrungen aus der sozialen Arbeit zeigen, dass hohe moralische Ansprüche allein hierfür nicht unbedingt hilfreich sind, wenn sie zu einer weiteren Ausgrenzung der Betroffenen führen. Der Zugang zu Menschen in einer sozial randständigen Situation braucht eine Vertrauensbasis.

Ausstiegshilfen werden überwiegend von Fachberatungsstellen angeboten. Arbeitsagenturen übernehmen dabei zum Teil eine wichtige Rolle als Ansprech- und Kooperationspartner auf lokaler Ebene, es gibt jedoch keine eigenständigen Maßnahmen oder Verfahrensweisen der Arbeitsagenturen speziell für diese Zielgruppe.

Die Untersuchung SoFFi K IIa verdeutlicht die Notwendigkeit persönlicher Unterstützung und eines niedrigschwelligen Zugangs. Es besteht Bedarf an ausreichenden personellen und zeitlichen Kapazitäten in den Fachberatungsstellen, um in Prostitutionsbetrieben und auf dem Straßenstrich Zugang zu Prostituierten zu gewinnen und frühzeitig Information und Begleitung zu Fragen des Aus- und Umstiegs und der Existenzsicherung anzubieten.

Wenn Prostituierte den Ausstieg suchen, befinden sie sich oft in einer Situation, die von vielschichtigen Schwierigkeiten bestimmt ist. Neben finanziellen und/oder familiären Problemen, gesundheitlichen Belastungen und Gewalterlebnisse kommen bei fast der Hälfte der Ausstiegswilligen Defizite in schulischer Ausbildung oder Berufsausbildung dazu. Häufig bestehen zusätzliche Probleme wie z.B. Drogenabhängigkeit oder hohe Verschuldung.

Insgesamt zeigen die Ergebnisse der Untersuchung SoFFI K IIa deutlich, wie wichtig die Unterstützung der Fachberatungsstellen bei einem Ausstieg aus der Prostitution ist. Hier fällt es in erster Linie in die Verantwortung der Bundesländer, die Arbeit der Fachberatungsstellen dauerhaft abzusichern.

Hinsichtlich der Anzahl und Verbreitung solcher Ausstiegsangebote und der Anzahl der Aussteigerinnen ergab die Auswertung der bestehenden Angebote im Rahmen der Untersuchung SoFFI K IIa allerdings ein eher ernüchterndes Bild.

Einzelne Projekte können zum Teil sehr ermutigende Erfolge aufweisen. Diese Ansätze gilt es weiterzuentwickeln.

Ein aktuelles Beispiel einer Qualifizierungsmaßnahme ist das spezifisch für Prostituierte entwickelte Umstiegsprojekt des Netzwerks "ProFridA". Unterstützt wird das Projekt durch Mittel des Landes Nordrhein-Westfalen und des Europäischen Sozialfonds. Die Koordination des Netzwerkes mit insgesamt sieben Trägern erfolgt durch das Diakonische Werk Westfalen. Nach einer dreimonatigen Basisqualifizierung für den Arbeitsmarkt erfolgen bis Juni 2007 fachliche Qualifizierungen im pflegerischen/hauswirtschaftlichen Bereich und im Bereich Marketing/ Verkauf. ProFridA unterstützt bei Bedarf auch andere Wege der Integration der Frauen in den Arbeitsmarkt, sei es die direkte Arbeitsaufnahme, die Suche eines Ausbildungsplatzes oder die Teilnahme an anderen Weiterbildungsmaßnahmen.

Die Bundesregierung wird prüfen, wie der Ausstieg aus der Prostitution durch Ausstiegshilfen und Ausstiegsprogramme besser unterstützt werden kann und wie modellhafte Ansätze gefördert und der Zugang zu Qualifizierungs- und Förderungsmaßnahmen flexibler gestaltet werden kann.

Wie steht die Bundesregierung zur Frage der Arbeitsvermittlung in die Prostitution?

Prostitution ist kein Beruf wie jeder andere und darf rechtlich nicht als zumutbare Option zur Sicherung des Lebensunterhalts gelten.

Entgegen anders lautender Veröffentlichungen vermittelt die Bundesagentur für Arbeit daher keine Stellenangebote in der Prostitution. In der Praxis bedeutet dies, dass Stellen- und Bewerberangebote aus dem Bereich der Prostitution von den Agenturen für Arbeit nicht angenommen werden. Entsprechende Angebote, die in das Arbeitsmarktportal des Virtuellen Arbeitsmarktes im Internet im Rahmen der Selbstbeschreibung eingegeben werden, werden gelöscht. So wird sichergestellt, dass Arbeitslose nicht ungewollt mit Stellenangeboten aus diesem Bereich konfrontiert werden. Damit stellt sich auch die Frage nach leistungsrechtlichen Konsequenzen nicht, wenn die Angebote abgelehnt werden. Berichte, wonach Frauen, die Stellenangebote aus dem Bereich der Prostitution ablehnen, mit dem Verlust ihrer ALG I- oder ALG II-Ansprüche rechnen müssten, sind daher unzutreffend.

Außerdem hat die Bundesagentur für Arbeit durch interne Weisungen sichergestellt, dass bei Prostituierten, die diese Tätigkeit nicht mehr ausüben wollen, stets ohne weitere Prüfung ein wichtiger Grund für die Arbeitsaufgabe im Sinne des § 144 Abs.1 SGB III anzuerkennen ist. Leistungsrechtliche Konsequenzen können auch in diesem Fall nicht eintreten. Das Gleiche gilt durch interne Weisungen der Bundesagentur für Arbeit auch für den Bereich des SGB II.

Nach Auffassung der Bundesregierung ist die gegenwärtige Praxis der Bundesagentur für Arbeit durch das geltende Recht gedeckt. Die Bundesregierung wird jedoch weiterhin prüfen, ob die Arbeitsvermittlung in Beschäftigungen im Bereich der Prostitution weiterhin zuverlässig ausgeschlossen bleibt.